晋城市困难人口调查报告

根据市委、市政府的安排，从2009年4月1日至5月30日，我市近万名党员干部，深入全市84个乡（镇、街办）、2334个村（居）委，对城乡困难群众进行了一次全面的调查摸底，并结合调查摸底对现有城乡低保对象进行了普遍复核，主要情况如下：

    一、调查结果及综合情况分析

    全市现有城乡困难人口共62893户、114008人，占全市总人口的5.1%。其中：农村困难人口48541户、81468人，占农村人口总数的5.0%；
城市困难人口14352户、32540人，占城镇人口总数的6.1%。

    按照绝对困难和一般困难人口划分，全市共有绝对困难人口14711户、23047人，占困难人口总数的20%。其中：农村12041户、18504人，占农村困难人口的22.7%；
城市2670户、4543人，占城市困难人口的14%。全市共有一般困难人口48182户、90961人，占困难人口总数的80%。其中：农村36500户、62964人，占农村困难人口的77.3%；
城市11682户、27997人，占城市困难人口的86%。

城乡困难人口调查统计表

    综合分析城乡困难人口的现状，主要有四个特征：

    1、贫困人口总体规模变化不大。2003年、2006年，我市曾先后两次对全市农村贫困人口进行过粗略排查，当时的排查结果分别是7.9万和8.1万人。这次调查为8.2万人，与 2006年相比，增幅为1.2%，贫困人口总体规模变化不大。这次调查贫困人口略有增加，主要一是因为贫困人口构成是动态的，随着经济社会的发展，一部分农村家庭因病、因子女上学、因突发事故等原因使本不稳定的生活受到打击，造成致贫返贫；
二是受世界金融危机影响，农民打工就业渠道变窄，收入锐减，造成部分家庭生活困难。在贫困人口分布方面，陵川县贫困面达到7.4%，沁水也达到6%，而其他县区基本都在5%以下。全市5.1%的贫困面，相对全省而言居中偏下，比较符合我市实际。

    2、现有制度对贫困人口救助效果比较明显。十六大以来，市委、市政府高度重视民生，强力推进社会救助体系的建设，我市的城乡低保、农村五保、城乡医疗救助制度日趋完善，规范化水平不断提高。据统计，2008年底，我市的城乡困难群众有9.5万人已享受了城乡低保救助，0.5万余人享受了五保供养待遇，累计11万余人次得到了城乡医疗方面的救助。这些制度的实施，有效地解决了下岗失业、因病因残、因灾因祸等城乡困难人口的基本生活问题，缓解了城乡困难群众看病难等问题，对促进社会和谐发挥了积极的作用。结合这次调查，对已享受现有救助制度的对象进行了复核，根据保障对象有进有出、动态管理的原则和省委、省政府关于农村低保扩面的要求，在一部分人退出低保的同时，将有一部分人被新纳入低保、五保范围，从而使我市的社会救助工作惠及人数更多，基础更扎实，保障更有效。

    3、农村贫困人口自我脱贫能力弱化。一些贫困群众之所以长期陷入困境，处于不救不活、不救难活的状态，根本原因就是因老弱病残造成丧失劳动能力，自我脱贫能力严重弱化。突出表现在两类人员身上：一是年老体弱人员。全市现有孤老孤儿5552人，占农村贫困人口的6.7%；
农村贫困家庭中65岁以上老人21667人，占农村贫困人口的26%。这些困难人员既无劳动能力也无其他经济收入，孤老和孤儿也没有赡抚养人，其他老人的家庭成员大部分自身难顾，无力履行赡抚养义务。二是因病因残致贫家庭。全市现有久病无劳动能力人员17603人，占农村贫困人口的21%；
丧失劳动能力的残疾人8449人，占农村贫困人口的10%。在农村，特别是偏远山区农村，如果家庭成员中有一人不幸患重病（有的家庭甚至是多人病残），整个家庭将会面临沉重的经济压力。因无钱治病，这些家庭的患病成员大部分是小病拖、大病扛，有的常年卧病不起，其他成员也深受其累，无法从事生产劳动，久而久之，加剧了家庭的贫困程度，甚至出现贫困代际转移的问题。陵川县平城镇扬寨村民焦宝宝，现年46岁，一家四口人，其本人和17岁的女儿都是残疾，基本上丧失了劳动能力，13岁的儿子还患有肾结石病，全家仅靠妻子一人种地维持生活，日子过得苦不堪言，全家人虽然按最高标准享受了低保待遇，但也只能对其困境起到缓解作用，不能从根本上帮助他们摆脱贫困。

农村困难家庭中无劳动能力人员情况表

    4、建立临时救助制度势在必行。这次调查确定的11.5万城乡困难人口，有将近一半是因为家庭缺乏劳动力、因突发变故或遭受自然灾害、因子女上大学或单亲家庭等原因造成家庭生活暂时性困难的，这类家庭有一定的自救能力，只要政府和社会实施及时救助，帮助渡过眼前难关就可以使他们缓解或摆脱困难状态，重新走向正常生活。例如一个家庭有2名以上子女上大学，政府和社会只要帮助他们完成学业和扶持适当就业，就可使一个家庭彻底摆脱贫困。又如一个人突然患急病或遭遇事故后，只要给予应急救济，就可缓解他们的困难。因此，建立和完善临时性救助制度很有必要，不但能为急需帮助的困难人口雪中送炭，而且有利于降低和减少救助成本。

    二、调查摸底工作的积极效应与不足

    这次调查摸底工作，有力地推动了科学发展观的学习实践活动，摸清了国际金融危机下困难群众的生产生活状况，进一步密切了党群干群关系，促进了基层民主政治建设和精神文明建设，受到了人民群众的普遍赞誉。

    1、党委政府重视，把调查活动作为贯彻落实科学发展观的一项重要内容来抓。各级党委政府都把这次调查工作与学习贯彻落实科学发展观活动紧密结合起来，按照“党员干部受教育、科学发展上水平、人民群众得实惠”的总要求，加强领导，有力地推动了调查工作的开展。今年3月，市委书记张茂才同志主持召开了全市城乡困难群众调查摸底工作座谈会议，并在有关会议上多次强调和安排调查工作。市长王茂设多次深入乡村，督促了解调查工作开展情况。市委常委、副市长赵学梅多次到基层研究解决调查中存在的实际困难和问题。按照市委、市政府的要求，民政局牵头制定了《晋城市城乡困难群众调查摸底工作实施方案》，对调查工作的指导思想和原则、调查范围和内容、调查时间和方法步骤，都做出了明确规定。市、县（市、区）两级都建立了党委、政府领导，民政部门牵头，有关部门配合的工作机制，成立了由政府主要领导任组长，有关部门领导为成员的城乡困难群众调查工作领导小组，负责调查摸底工作的组织和实施。

    调查工作开始前，市、县两级先后召开了动员会议，明确了各级各部门在调查工作中的职责和任务，保证了调查工作层层有人抓、有人负责。调查摸底实施过程中，市、县两级调查领导小组对基层的组织实施过程进行跟踪检查，及时协调解决调查工作中出现的一些矛盾和问题。市调查工作领导小组办公室总结推广了部分县、乡镇和村委开展调查工作的经验和做法，对基层调查摸底工作起到了示范指导作用。

    2、党员干部广泛参与，进一步密切了党群干群关系。这次调查工作的实施主体是县乡级政府，各县（市、区）组织近万名党员干部开展了“进万家门、察万户情、暖万人心”的活动，既保证了调查工作顺利进行，也使党员干部受到了教育，党群干群关系得到了进一步增加。从4月1日至11日，各县（市、区）和所属乡（镇、街办）、村（居）委层层发动，共抽调2000多名机关党员干部、8000多名村干部和大学生村官，组成了2300多个调查小组，用3-5天的时间集中进行动员培训，讲清了调查工作的目的和意义，明确了调查工作的目标和任务，建立了乡（镇、街办）干部分片包村、村（居）委干部包户到人的工作责任制。并按照“组织准备、调查实施、总结汇总”三个阶段，逐日做出计划安排，制作成调查工作流程图表，印发调查成员人手一份，统一了调查工作的时间和进度。在此基础上，从4月11日开始，近万名党员干部深入村庄窝铺和街道社区，全面展开了对城乡困难群众的调查摸底工作。为及时掌握调查摸底工作的进展情况，加强对调查工作的协调指导，有的县和乡镇政府还建立了调查工作定期分析会议制度，要求包村党员干部都要建立调查工作笔记，乡镇党委政府领导每周组织听取一次汇报、查看一次调查笔记，集中研究解决调查工作中出现的各种矛盾和问题，保证了调查摸底工作的顺利进行。一些机关党员干部深有体会地说：这次调查工作，使我们对困难群众的生活状况有了更加深刻的了解，今后，我们不仅要做“锦上添花”的工作，更要做好“雪中送炭”的事情，多为困难群众办好事、办实事，才能对得起一个党员干部的良知。许多困难群众在调查过程中也深受感动，对调查工作给予了赞誉。陵川县平城镇东街村民王满富身患直肠癌，两次手术下来不仅将几万元积蓄花了个精光，还欠了不少外债，两个上高中的儿子面临辍学。这次调查把他们家确定为特殊困难对象给予救助，使王满富深受感动。

    3、强化公开、公平、公正原则，促进了基层民主建设。为保证调查工作在公开、公平、公正的环境下进行，各县（市、区）和基层组织都尝试了一些行之有效的办法和措施，既增强了调查工作的公正性，也对基层民主建设起到了积极的促进作用。

    一是公开政策规定。各县（市、区）都把这次调查摸底的目的意义和政策规定印制成宣传资料，在报纸、广播、电视等新闻媒体广泛宣传，在街头巷尾张贴，最大限度地保证了人民群众的知情权和参与权。

    二是把好“四个关口”：民主评议关。民主评议会议必须由村支两委全体干部、党员和村民代表参加，评议结果必须超过参会人员的半数以上同意方为有效。有的村支委还采取了“实名制”投票评议的办法，较好地防止了个别参会人员不负责任乱拉选票等问题；
入户调查关。必须由乡镇干部、村支委干部和村民代表三人以上共同入户查看，共同签字以示负责；
张榜公示关。评议结果必须在村（居）务栏内公示5日以上，根据群众的意见和建议，及时进行调查复议；
复核审查关。乡镇党委政府召开评审会议，听取包村干部的意见和建议，对上报对象逐村逐户评审把关。调查结果统计：全市共退出经济条件好转的农村低保对象4400多户、11135人，城市低保对象2200多户、4174人；
新增城市低保对象1583户、3900人，农村低保对象13528户、25792人。

    三是严格工作纪律。调查摸底过程中，市、县（市、区）都明确规定：要坚决防止和克服少数干部优亲厚友、拉关系、送人情等错误行为。调查人员要秉公办事，不为关系所扰，不为人情所动，入户调查人员对其调查的结果负责。对在调查中弄虚作假或干扰调查工作的，要及时进行处理，严肃追究责任。陵川县还明确规定了“四个不准”，即：现任村（居）委主干、会计本人及其配偶、子女、父母不准享受低保待遇；
在行政或企事业单位担任副科职以上职务并领取工资的干部本人及配偶、子女、父母不准享受低保待遇；
共同生活的家庭成员中有领取财政工资的家庭不准享受低保待遇；
户籍已迁出本县区域的不准享受低保待遇。调查过程中，陵川120多名村干部主动放弃了低保待遇，受到了群众的好评。群众反映说，这次调查摸底，参与人数多，指导力度大，规定程序严，不亚于一次村委会换届选举。

    这次调查工作虽然取得了比较明显的成效，但也存在一些问题和不足。一是少数村（支）委班子软弱涣散，影响了调查工作的顺利进行。有的村、支两委不团结，在评议贫困对象时，以派性划线，各持己见，无法形成共识，使个别确有困难的对象不能及时得到救助；
有的责任心不强、能力弱，不能有效地发挥班子的决策作用，在民主评困时，吵架、上访告状的比较多。二是城市社区建设比较滞后，基层民主评困环节出现了断层。目前，除城区外，其他县（市）城镇社区居委会都不健全，困难群众申请低保找不着相应的机构，调查工作无人组织实施，民主评困无人负责，严重影响了城市困难人口的调查工作。

    三、帮扶困难群众的建议

    为有效保障我市特殊困难群众的基本生活，逐步改善他们的生活状况，真正使党和政府“改善民生”的举措落在实处，必须采取有效措施，认真落实晋城市人民政府《关于进一步做好城乡社会救助工作的意见》（晋市政发〔2007〕42号），群策群力做好以下工作：

    1、落实现有政策，对城乡困难群众应保尽保、应救尽救。认真落实省、市政府为民办实事任务，适度扩大我市农村低保覆盖面，将现有7.7万农村困难人口全部纳入低保范围。针对特殊困难群众的实际情况，落实最低生活保障的分类施保制度，发放低保金时给予重点照顾、适当倾斜；
把符合条件的5552名农村“三无”对象全部纳入农村五保供养范围；
生活不能自理的农村“三无”对象，由县（市、区）农村五保供养服务机构集中供养。对困难家庭中的患大病成员，按照我市《关于进一步规范城乡医疗救助工作的意见》给予医疗救助。

    2、有关部门协调配合，形成社会救助工作的合力。政府相关部门要发挥职能作用，形成帮扶困难群众的合力。各级财政部门要建立社会救助资金预算自然增长机制，每年根据民政部门提供的救助人数和所需资金，按规定比例分级足额列支。建议将各县（市、区）政府救助资金的投入配套情况，列入年度工作考核指标。医疗卫生部门要设立困难群众看病定点医院，开辟就医绿色通道，门诊、床位、医检等方面费用给予适当减免，以减轻困难群众看病难、看病贵的压力。城建部门要加快城镇经济实用住房和廉租住房建设的步伐，建立农村困难家庭危房改造和建房财政补助制度，解决好城乡困难群众的住房问题。劳动保障部门在免费开展劳动力培训和转移时，要优先照顾有劳动能力的贫困对象，帮助他们提高就业能力，优先为他们提供就业机会，使他们通过就业摆脱贫困。有关部门要继续做好贫困大学生的资助和贫困家庭的法律援助工作，保证他们享有同等受教育和受法律保护的权益。

    3、发动社会广泛参与，推进救助工作社会化。要发动社会力量，发展和扶持慈善协会、红十字会，各种公益基金会等多种所有制形式的社会救助机构，为困难群众提供有效保障。完善经常性社会捐助服务网络，探索新的社会捐助方式，在政策救助的基础上，为城乡困难群众提供更多的物资救助。要加强社区建设，以社区为依托，组织社会救助工作志愿者队伍，广泛开展“义工”服务、“结对帮扶”、社区互助、邻里互助等活动，大力弘扬社会互助之风，帮助困难群众解决生产生活方面的问题。要充分发挥地方龙头企业的带动和辐射作用，以市场为导向，以利益为纽带，形成龙头企业与贫困群众的利益共同体。今后，凡市、县（市、区）所属企业，在招聘协议合同工时，要优先照顾接受低保家庭中有一定劳动能力的成员。

    4、以科学发展观活动为契机，组织党员干部结对帮扶贫困户。各级党委、政府在组织开展深入学习实践科学发展观活动中，要教育党员干部牢固树立“关注民生、改善民生”的观念，分期分批地组织各级领导干部、政府机关和乡镇党员干部与所在地的特殊贫困家庭结成帮扶对子，一对一地进行帮扶，并形成制度，坚持下去。在帮扶活动中，既要给他们物资上的帮助，也要给他们摆脱困境能力上的帮助；
既要帮助他们渡过暂时困难，也要帮助他们做好脱贫致富的长远打算。所有帮扶干部每年至少要走访一次帮扶对象，帮助解决一个生产生活方面的困难，提出一个脱贫致富的有效办法。从而达到“党员干部受教育，科学发展上水平，人民群众得实惠”的目的。

    四、需要解决的几个问题

    1、足额列支配套资金，保证困难人口应保尽保、按标施保。

    对困难群众的救助是各级政府的法定职责，各级政府要大力调整财政支出结构，足额落实配套资金，保证困难人口应保尽保、按标施保。根据省、市政府关于农村低保扩面的要求，下半年，全市农村低保对象将增加到7.7万人，城市低保及五保供养人数也有一定的调整和增加，市级财政和各县（市、区）财政都要按民政部门新调查核定的人数，足额列支配套资金。不能因中央、省财政支持力度加大而减少本级财政投入，更不能虚列或列而不支。凡因资金不到位，应保对象得不到保障，出了问题的要追究有关领导的责任。新增的救助对象所需救助资金，仍按省财政厅、民政厅晋财社〔2007〕118号文件规定执行。

    2、认真解决全市社会救助人手不够、经费不足问题。

    全市现有城乡贫困对象十多万人，市、县（市、区）两级管理人员只有35人，绝大部分乡（镇）和街道办事处都没有专职管理人员，只有1名民政助理员兼职管理，而且还承担着大量的其他事务，很难集中精力做好社会救助工作。建议按市政府晋市政发〔2007〕42号）文件精神，在乡镇（街办）成立社会救助工作站，按当地人口每1万人配备1名社会救助工作人员，专门负责当地的城乡社会救助工作；
加快建立健全城镇社区居委会的步伐，完善基层社会救助功能，在每个社区和村（居）委会确定1-2人负责本居委、村委的社会救助工作。基层社会救助工作人员的工资和工作经费，按民政部规定的每1名低保对象每年20元给予补助，所需经费由市、县（市、区）两级财政按1:1比例列支，民政部门统一发放，做到费随事走，责权统一。

    3、扎实开展村务公开和民主管理“难点村”治理，增加基层组织的凝聚力和战斗力。

    这次调查工作，又暴露出一些班子不团结、软弱、涣散等“难点村”的问题。实践证明农村各项工作解不解决好，关键在基层组织，特别是“两委”班子。5月6日，省村务公开协调召开电视电话会议，贯彻中纪委、中组部、民政部等12部委《关于开展村务公开和民主管理“难点村”治理工作的若干意见》，要求从今年开始利用三年时间开展这项工作，我们也应尽快安排部署，认真做好“难点村”的调查摸排，组织治理工作组，制定一村一案、一村一策的治理方案，推动治理工作有序进行。（晋城市民政局）

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