提高认识 落实责任 扎实推进农村义务教育经费保障机制改革
同志们：
推进农村义务教育经费保障机制改革，是党中央、国务院站在科学发展观的高度，强化政府对农村义务教育的保障责任，普及和巩固九年义务教育，促进社会主义新农村建设所作出的一项重大决策。为了确保这项改革的顺利实施，年初，国务院召开专门会议进行安排部署，下发了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》及相关配套文件。8月24日，国务院又召开了全国农村义务教育经费保障机制改革工作会议，及时总结西部地区改革工作进展情况，同时部署启动中东部地区改革工作。为了落实党中央、国务院和省委、省政府关于农村义务教育经费保障机制改革工作的统一部署。市委、市政府高度重视，几次专题听取教育、财政对这项改革工作的专题汇报，市政府常务会议还进行了专题研究。今天的会议，是市委、市政府同意召开的，主要任务是贯彻精神，制定措施，落实责任，确保我市农村义务教育经费保障机制改革工作顺利实施。刚才，教育、财政的同志就怎样做好这项工作作了具体安排，后面文浩市长还要作重要讲话，请大家认真领会，贯彻执行。下面，我讲三点意见。
一、充分认识建立农村义务教育经费保障新机制的重大意义
农村义务教育在全面建设小康与和谐社会进程中，具有基础性、先导性和全局性的重要作用。深化农村义务教育经费保障机制改革，是全面贯彻“三个代表”重要思想、落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的重要体现，是促进教育公平和社会公平、提高全民族素质、建设社会主义新农村的有力保证，是一件功在当代、利在千秋的大好事，是教育发展史上的里程碑。我们一定要充分认识深化农村义务教育经费保障机制改革的重大意义，切实增强工作的责任感和紧迫感。
1、深化农村义务教育经费保障机制改革，是加快农村义务教育发展的治本之策。近年来，各级政府切实履行职责，认真落实“以县为主”管理体制，为加快农村义务教育事业发展做了大量卓有成效的工作。一是逐步把农村义务教育纳入公共财政的保障范围，财政预算内投入持续增长，新增教育经费主要用于农村。2005年全市预算内教育经费达到12.22亿元，比农村税费改革前的1999年增加8.06亿元。二是各级政府采取一系列措施，着力解决义务教育发展中的突出问题。通过加大转移支付力度，实行县级财政统一打卡发放，基本保证了农村中小学教师国家规定的工资按时足额发放；
在中央、省、市的大力支持下实施了农村中小学危房改造工程、农村中小学现代远程教育工程、农村寄宿制学校建设工程，建立了农村义务教育阶段贫困家庭学生资助体系，实施了农村贫困家庭中小学生“两免一补”政策。通过这些措施，有力改善了全市农村中小学的基本办学条件，促进了全市义务教育的普及、巩固、提高和均衡发展。但是，目前全市农村义务教育的普及，依然是低水平、不全面和不巩固的，城乡教育差距还比较大，教育公平问题日益凸显。特别是农村义务教育经费保障机制还不太健全，仍然存在各级政府投入责任不到位、总体保障水平偏低、教育资源配置不尽合理、农民教育负担较重等问题。这在一定程度上影响了“普九”成果的巩固，制约了农村义务教育事业的持续健康发展。要保障农村义务教育持续健康发展，就必须深化改革，从理顺机制入手，解决好制约农村义务教育发展的经费投入问题，建立起保障农村义务教育健康发展的长效机制。只有经费有了稳定的保障，才能使农村中小学的办学条件进一步改善，农村义务教育的普及水平得到进一步的巩固和提高；
才能使广大校长和教师能够集中精力抓好教育教学改革，提高教育教学质量；
才能有效缩小城乡之间义务教育发展水平的差距，促进区域内义务教育的均衡发展。同时，只有建立经费保障机制，农村学校学生辍学和乱收费等问题才能从根本上得到解决。总之，农村义务教育经费保障新机制的建立和完善，将为高质量、高水平地普及和巩固农村义务教育奠定坚实基础，推动农村义务教育向更高水平迈进。
2、深化农村义务教育经费保障机制改革，是建设社会主义新农村的必然要求。党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，对我们来说，既是一个重大机遇，也是一个严峻的挑战。落实科学发展观，建设社会主义新农村是重中之重；
建设社会主义新农村，重点和难点是培养适应新农村建设需要的新农民，不全面提高农村地区的人口文化素质，建设社会主义新农村就是一句空话。我们一定要充分认识到，不断加大投入，大力发展农村教育、卫生、文化等各项社会事业，特别是大力发展农村义务教育，培育新农民，是推进社会主义新农村建设乃至整个现代化建设的一项十分紧迫的战略任务。近来来，市委、市政府认真贯彻执行中央关于“三农”工作的一系列方针政策，农村经济社会事业取得了长足发展。但农民收入增长缓慢，农业基础薄弱、投入不足、科技水平低，农村社会事业发展滞后等问题还没有从根本上得到解决。在新的历史时期，全面规划、大力推进社会主义新农村建设，必须改革当前农村义务教育经费保障不足、投入责任不清等问题，在新的起点上，促进农村义务教育的持续健康发展，提高农村地区人口文化素质，促进农村经济社会发展，增强农民脱贫致富的能力，更好地发挥教育在推动农村经济、社会、文化、政治建设中的重要作用，为建设社会主义新农村夯实人才基础。
3、深化农村义务教育经费保障机制改革，是建立公共财政减轻农民负担的惠民之举。长期以来，由于二元经济结构的影响，农村基础设施薄弱，农村教育发展滞后，农村公共卫生和社会保障体系不健全，制约了农村经济增长和农民增收，甚至影响到农村的稳定。温家宝总理曾多次强调，要用更多的财力，花更大的精力，发展社会公共事业。农村义务教育是农村最大的公共事业，深化农村义务教育经费保障机制改革，是进一步完善公共财政体制、扩大公共财政覆盖农村范围，推进基本公共服务均等化的重要举措，是推进财政体制改革、建立公共财政体制的重要方向。中央坚持“多予、少取、放活”的方针，进一步加大政府对农村的投入力度，调整农村财政投入的结构，增加对农村教育、卫生、文化建设等方面的财政投入，让公共财政更多地覆盖广大农村，让现代化建设成果惠及亿万农民，这是着眼于落实科学发展观、建设社会主义和谐社会的重大战略举措，为我们建立农村义务教育保障新机制创造了条件。农村税费改革之前，农村义务教育经费主要由农民承担，正是以前经常讲的“人民教育人民办”。近年来，随着农村税费改革的深化，对农民采取了免收农业税、粮食直补等多种减负增收政策，切实提高公共财政覆盖农村的水平。但由于农民收入增加相对缓慢，子女教育支出仍是农民家庭的主要负担之一。这次改革，明确对农村义务教育阶段学生全部免除学杂费，对贫困家庭学生继续实施“两免一补”政策，使农村教育实现了由人民办向政府办的重大转变，进一步减轻了农民的负担，对亿万农民来说，是一个福音。通过落实农村义务教育经费保障机制改革政策，对农村义务教育阶段学生全部免除学杂费，我市每年平均每个小学生减负约185元，初中生减负约255元，此外，贫困家庭学生还免交教科书费，寄宿生可获生活补助，这必将使更多的农村学子享受到公共财政的阳光，使更多的农民家庭大大减轻经济负担，进一步巩固农村税费改革的成果，为保持农村社会稳定发挥重要作用。
二、准确把握农村义务教育经费保障机制改革精神
农村义务教育经费保障机制改革是党中央、国务院结合当前农村义务教育发展面临的新形势、新任务，总结农村税费改革的总体情况，经过深入调查研究、充分论证和测算后提出的具体方案，是事关农村教育事业发展的一次全面深入的改革。这次改革的重大突破是对农村义务教育经费保障明确实行中央、地方分项目、按比例分担的机制。中央提出，从今年开始，按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，用5年时间，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，构建起农村义务教育经费保障的新机制。其主要精神体现在5个方面：
一是明确了各级政府对农村义务教育的投入责任。各级政府责任不清，是导致目前农村义务教育投入不足的重要原因。现行的义务教育管理体制虽然明确了地方政府对义务教育的投入责任，但规定比较笼统，缺乏量化考核指标，往往使投入责任难以到位。近几年来，中央和省里在千方百计增加对农村义务教育的投入方面作出了巨大努力，但中央和省里的资金到底有多少用到了农村义务教育上，市里和区县市政府各自又拿出了多少钱来发展农村义务教育，谁都说不清。正因为这样，各级政府对农村义务教育的投入责任是否到位也就无法衡量和监督。这次改革把明确中央与地方的责任作为重点，从明确各级政府责任入手，根据农村义务教育经费支出的不同内容，建立中央与地方分项目、按比例分担的经费保障机制，将各级政府对义务教育的投入责任进行量化，确保由各级政府完全承担起对农村义务教育投入的责任，这是一个实质性的突破。国务院《通知》规定，对免学杂费和提高公用经费保障水平，中央与地方的分担比例是：西部地区为8:2，中部地区为6:4，东部地区除直辖市外，按财力状况分省确定。对校舍维修改造资金，中央与地方的分担比例是：中西部地区为5:5，东部地区主要由地方承担，中央给予适当奖励性支持。对贫困学生免费提供教科书的资金，中西部地区由中央全额承担，东部地区由地方自行承担。对贫困寄宿学生的生活补助，由地方承担。据测算，2010年全国当年各级财政农村义务教育经费投入将比2005年增加约644亿元；
2006年至2010年5年间，中央与地方各级财政累计新增农村义务教育经费约2182亿元，其中，中央新增1254亿元，地方新增928亿元。按照以上比例，我市“十一五”期间将新增农村义务教育经费投入约6.89亿元，其中中央财政新增投入4亿元，省、市财政新增投入2.09亿元，县级财政新增投入0.8亿元。
根据中央要求，结合我省各地经济发展特别是人均可用财力情况，省里在《湖南省农村义务教育经费保障新机制实施方案》中，对地方承担资金部分，包括免学杂费、提高公用经费、校舍维修改造经费3项，确定了省、市、县三级政府分担比例：（1）国扶县和省扶县，由省、市、县按8:1:1比例分担，为减轻国扶县、省扶县的财政负担，省政府最近决定，免除国扶县、省扶县的县级承担资金，由省级财政统一安排。（2）人均财力在2万元以下的县市区，由省、市、县按6:1:3比例分担；
（3）人均财力在2万元至3万元的县市区，由省、市、县按5:1:4比例分担；
（4）人均财力在3万元以上的县市区，全部由县财政承担，省里视各地工作开展情况适当给予奖励。我市在地方分担比例中，石门县属第一类，其他区县（市）均属二类（即按6:1:3比例）。免费提供教科书的资金，由中央财政全额承担；
对贫困寄宿学生的生活费补助，补助对象、标准及方式由县级人民政府确定。中央将对省级财政的预算安排进行考核，并与资金拨付直接挂钩。省里也将对市县两级政府落实投入责任情况予以考核，并与资金拨付直接挂钩。市政府已对市级配套资金作了安排，这里强调的是县级政府，要严格执行中央和省里的规定，落实分担责任。
二是明确了农村义务教育经费由省级政府统筹落实、以县为主管理的制度。农村义务教育经费保障机制改革的关键在地方各级政府。为保证改革的顺利实施，国务院决定由省级政府统筹落实行政区域内农村义务教育经费，具体内容包括：统筹安排中央转移支付的资金；
统筹确定省级及省以下各级政府的经费分担责任；
统筹制定行政区域内经费保障机制改革的各项具体政策措施。同时，根据我国农村义务教育管理体制的规定，发展农村义务教育的事权仍然在地方，因此，经费管理上实行以县为主。从实际情况来看，要做好免学杂费、补助公用经费和校舍维修改造工作，保证改革顺利实施，大量基础性的管理工作需要县级政府来做。各县级政府作为农村义务教育经费的直接管理者和使用者，要按照改革的要求，认真履行职责，将农村中小学各项经费全部纳入预算，科学合理地分配资金；
要建立健全科学规范、高效快捷的资金拨付制度，保证资金及时足额到位；
要建立健全农村中小学各项财务管理制度，加强监督检查，提高资金使用效益。市级要认真做好自身工作，履行好对农村义务教育的应有职责，保障新机制建设工作顺利实施。
三是明确全部免除学杂费和继续资助贫困生。这次改革，明确对农村义务教育阶段学生全部免除学杂费，对贫困家庭学生继续实施“两免一补”政策。国务院《通知》还明确规定，享受城市居民最低生活保障政策家庭的义务教育阶段学生，与当地农村义务教育阶段学校同步享受“两免一补”政策；
进城务工农民子女在城市义务教育阶段学校就读的，与所在城市义务教育阶段学生享受同等政策。中西部地区免费提供教科书资金继续由中央全额承担。补助寄宿生生活费所需资金由地方承担，补助对象、标准及方式由省级政府确定。按照省委省政府统一部署安排，我省免除学杂费的对象在农村（含县镇）义务教育阶段公办学校学生的基础上适当扩大，把由于统计口径原因填报为“城市学生”的农村学生和由当地政府委托承担义务教育并执行公办教育收费标准的民办学校中就读的农村学生纳入免杂费的范围。在免杂费的同时，对贫困家庭学生继续实行“两免一补”政策，各县市区要多渠道筹措补助寄宿生生活费资金，具体标准由各区县（市）自行确定。各级财政原来承担的“两免一补”资金不得减少，要全部用于贫困家庭寄宿学生的生活补助。免杂费和资助贫困生的政策，关系到农村学校广大学生及家庭的直接利益，备受社会关注，必须不折不扣地落实到位。
四是明确提高农村中小学公用经费水平。在免除学杂费的同时，安排资金同步提高农村中小学公用经费的保障水平，实行边“免”边“补”，“补”大于“免”的做法，确保农村中小学运转保障水平上一个新台阶。农村中小学公用经费紧张是困扰农村学校正常运转的老问题，我市有些区县（市）至今尚未落实省定预算内生均公用经费定额。新机制充分考虑到农村学校的困难，下决心用几年时间彻底解决这个问题。国务院《通知》规定，2008年公用经费达到各省级政府制订的基本标准。在此基础上，2009年中央将出台公用经费基准定额（初步定为小学300元/生/年，初中500元/生/年），到2010年落实到位。基准定额与现行农村中小学公用经费平均水平相比，保障水平大幅度提高，能较好地保证农村中小学正常运转的需要。
按照中央文件和财政部、教育部通知精神，学校不得将公用经费用于发放人员工资、津贴、补助、资金等。以往，我市有些地方是用杂费来解决教职工津补贴的，新机制实施后，这种办法再也行不通了，各区县（市）政府要切实按照市政府2004年11次常务会议精神，落实农村中小学教师政策规定的津补贴。同时，要按照省里的要求，按公用经费5% 留足教师培训经费，而且县级财政按中小学教师工资总额1.5%安排中小学教师继续教育经费，确实减轻教师培训工作中教师个人的经济负担，确保中小学教师继续教育工作有稳定的经费来源。
五是建立了农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制，使困扰农村教育多年的校舍维修改造工作制度化、长期化。从2001年起，国家先后实施了两期农村中小学危房改造工程，市委、市政府2003年、2005年、2006年把农村中小学危房改造列为政府要为民办好的10件实事之一，这些举措对于消除危房、确保校舍安全、改善办学条件发挥了重要作用。但由于学校危房的产生是一个长期和动态的过程，采用实施工程这种临时性、应急性的措施来进行危房改造和校舍建设，很难从根本上解决问题，客观上要求建立校舍维修改造的长效机制。这次改革，中央对农村中小学校舍维修改造，参照企业提取固定资产折旧的办法，依据校舍面积、使用年限、单位造价等，计算安排所需经费，中央投入的危房改造经费明显增加。“十五”时期，中央平均每年对地方投入的危房改造资金是18亿元。建立长效机制后，今年中央对地方投入的校舍维修改造专项转移支付资金将达到30亿元，安排我市约1332万元。按照国务院《通知》精神，今后危房改造和校舍建设是地方各级政府一项极其重要的经常性工作，中央将对各地校舍维修改造情况实行监测和考核，各区县（市）要将中央资金和地方配套资金分配到校到项目，不得挤占，挪用。
三、切实加强领导，确保农村义务教育经费保障机制改革顺利进行
深化农村义务教育经费保障机制改革是一项惠及亿万农民群众的民心工程，举国关注，任务艰巨，关系重大。同时，这项改革是一项重大的制度创新，涉及面广，政策性极强，工作要求高，能否办好这件大事是对我们执政能力和管理水平的考验。各级政府、各有关部门，特别是各级教育、财政部门的领导必须从讲政治的高度，切实把这项工作抓好抓实。
1、加强组织领导，搞好协调配合。
农村义务教育经费保障机制改革既是一项政治任务，也是一项艰苦细致的工作。各级政府、各有关部门一定要加强领导，落实责任。按照中央部署，从2007年开始，全市农村义务教育经费保障机制改革将全面推开。各区县市要抽调精干力量，专门负责这项工作。要准确把握和落实政策，及时发现、研究、总结新机制推行过程中出现的新矛盾、新问题，特别是新机制运行后出现的农村学校教师津补贴缺口问题，按照中央、省、市的要求，妥善解决。要认真仔细地开展工作，做到精心、精密、精确，确保新机制改革起好步、开好局。为加强对农村义务教育保障机制改革实施工作的组织领导，市政府成立了领导小组，成员单位有财政、教育、发改、物价、建设等部门，我任组长，智慧副秘书长、市财政局、市教育局有关负责人任副组长，下设办公室，由市财政局和市教育局分管领导牵头，负责组织实施和协调指导工作。各区县市政府也要成立相应领导机构，切实加强对这项改革的领导。各地“一把手”要亲自抓，负总责，分管领导要具体抓，一级抓一级，层层抓落实。各级财政、教育等有关部门，要密切配合，协同工作，为新机制改革顺利进行提供组织保障和工作基础。
2、落实分担责任，保证资金到位。
农村义务教育经费保障机制改革工作实行在国务院统一领导下，省市县各级政府和有关部门分工负责的工作体制。财政部门主要负责落实和及时拨付地方分担资金，教育部门主要负责指导各地做好工作规划，完善相关配套政策，加强学校管理。省、市人民政府负责研究制定好本辖区内改革的实施方案，逐县核定财力，确定本地区各级财政的具体分担比例。县级政府要根据省、市政府的部署，做好行政区域内学校布局规划，利用信息化管理手段，掌握好每所学校的情况，科学编制农村中小学校年度预算，切实管好用好改革资金。
据测算，“十一五”期间我市每年实施农村义务教育经费保障机制改革共需资金16559万元（不含免教科书所需经费），按照中央确定的中央和地方分担比例预算，中央财政承担9669万元，占58.39%;地方财政承担6890万元，占41.61%。地方财政承担部分中，按照省里确定的省市县分担比例测算，省级财政承担4290万元，占62.26%；
市级财政承担689万元，占10%；
县级财政承担1910万元，占27.74%。在中央和地方之间，中央拿了大头；
在地方配套资金中，省里拿了大头。各区县市人民政府对资金的落实要实行县长负责制，建立有效的资金保障机制，做到该拿的资金绝对不打折扣，确保分担资金按时足额拨付到位。市里对资金不能按时到位的区县（市），将在上级转移支付资金中直接予以扣减。
这里要强调的是，这次建立新机制的资金，是专项资金，各区县市财政应该与中央和省、市财政同步增加教育投入，要在各级财政预算中单列，从当年新增财力中安排，不应占用教育经费的正常增量，要坚决防止“挤出效应”，不能因为中央和省里加大了投入，地方就将原本应有的投入挪作他用。同时，建立新机制的各项专项资金不得用于偿还以往的债务，对于义务教育阶段学校的“沉债”，当地政府要在每年新增财力中安排消赤减债专项资金，优先解决。
3、加强学校管理，大力提高教育教学质量。
新机制能否成功实施，管理是保证。各地要以这次改革为契机，建立健全农村中小学规范的预算制度，保证学校每笔开支有根据、有来源、有保障、有效益、有监督。要建立和完善规章制度，一切按制度办事，通过制度进行严格管理。要加强对校长的培训和教育，强化校长的责任，对违规挪用经费的要严肃处理。要强化学校财务管理，严肃财经纪律，实施校务公开，加强民主监督。要高度重视学校安全工作，始终把师生生命安全放在学校管理的重要位置。要通过经费保障新机制的实施，建立一个办学规范、管理严格、监督有效、保障安全的学校管理制度。
过去，由于农村义务教育经费严重不足，供需矛盾大，许多必要的办学条件得不到保障，制约了农村中小学教育教学水平的提高 。新机制建立后，办学需求得到有效保障，各级教育行政部门和学校领导要把主要精力放在加快推进教育综合改革上，在大力提高教育教学质量上下功夫。要抓住建立新机制的有利时机，优化农村教师队伍结构，提高教师素质；
要按照素质教育的要求，加快农村中小学课程改革，积极促进区域内义务教育均衡发展。
4、精心组织，严格管理，加强监督。
这项改革在五年内将涉及几个亿的资金，是国家对我市农村义务教育前所未有的巨额投入。一定要采取措施管好用好这笔资金。
要认真做好规划，精心制定工作方案。各地要根据《通知》要求，结合本地区“十一五”规划，精心制订好本地区改革工作的实施方案。方案的内容应包括组织领导、工作步骤、资金安排、政策措施、监督检查、政策宣传等。要加强工作的预见性，探索建立既符合当地特点又确有成效的好体制、好经验、好做法。
要严格管理，加强监督检查，确保资金专款专用。各地要对改革资金建立科学、规范的管理制度，保证专款专用。严禁将建立新机制的资金挪作他用。要大力推进农村中小学预算编制制度改革，将各项支出全部纳入财政预算管理。要健全预算资金支付管理制度，加强农村中小学财务管理，严格按照预算办理各项支出，精打细算，厉行节约，提高资金使用效益。要建立专门的审计制度，推行财务公开制度，防止“吃教育”以及“教育吃教育”的现象。对挤占、挪用、截留改革资金的行为，要严肃处理，决不姑息。
要以建立新机制为契机，坚决杜绝乱收费。新机制的建立为我们从制度和源头上规范农村中小学收费行为、治理乱收费提供了根本保证。这里需要明确一个概念，建立义务教育经费保障新机制，免除了学生的杂费，不是所有的费用不收了，还有四项费用可以收取，教科书费（不含按规定享受免费教科书的学生）、作业本费、搭餐学生的搭餐费和寄宿生的寄宿费，除此之外，再不能收取任何费用。建立新机制，农村义务教育的各项经费需求，国家都在财政预算里给予了保障，学校没有任何乱收费的理由。要坚决取消农村义务教育阶段的各项行政事业性收费。不能国家一边给补贴，学校还一边乱收费。否则，就会失信于民。建立义务教育经费分担机制和规范学校收费行为已写进了新颁布的《中华人民共和国义务教育法》，以法律的形式固定下来，落实保障机制的资金是法律赋予各级政府的责任，落实不了，应追究政府的法律责任；
学校乱收费则应追究校长和教育行政部门的法律责任。
5、加大宣传力度，营造良好的社会氛围。
各地要制定切实可行的宣传方案，广泛利用各种媒体、采取多种形式，向全社会广泛宣传，使党和政府的这项惠民政策家喻户晓，深入人心，热忱欢迎人民群众广泛参与，加强监督，为改革营造良好的环境，确保农村义务教育经费保障机制改革工作顺利进行。
同志们，建立农村义务教育经费保障新机制，是事关全市农村义务教育改革和发展的一件大事。做好这项工作，是各级政府和有关部门义不容辞的责任。我们一定要统一思想，提高认识，切实按照国务院和市委、市政府的部署和要求，以对党和人民高度负责的态度，把这件利国、利民的大好事办好办实，努力开创我市农村教育工作的新局面。
