社会保障是保障城乡居民基本民生、维护社会公平正义、促进社会和谐发展、实现
共享发展成果的重大制度保障，既是国家发展的重要目标指向，也是促进国家可持续发
展、和谐发展的必要手段。
我们党和国家历来高度重视农村群众的生产生活。改革开放特别是党的十六大以
来，党中央、国务院作出了一系列重大决策部署，着力推进农村居民社会保障工作。目
前，以农村居民最低生活保障制度、新型合作医疗制度、农村居民医疗救助制度、五保
供养制度、自然灾害生活救助制度等为主要内容的农村居民社会保障体系初步形成，新
型农村养老保险开始试点，初步保障了农村群众基本生活。
一、我国农村居民社会保障的制度变迁与发展现状
30余年的改革开放，是从农村承包责任制开始的。农村承包责任制的推行，实质上
直接影响着计划经济时代依托在集体经济基础之上的农村社会保障。例如，农村合作医
疗制度因丧失了传统的集体经济保障而迅速在全国崩溃；
农村五保供养制度也一度因从
集体经济供养变为农户分散供养而出现过危机。在这样的情形下，如果面向农村居民的
社会保障制度不随之改革并加以完善，农村居民的生活风险便会持续增长。因此，自20
世纪80年代中期开始，政府有关部门便开始在农村开展相应的社会保障改革试点。
1.上个世纪80—90年代的农村社会保障改革
（1）农村五保供养制度。《1956年到1967年全国农业发展纲要》明确提出：“农
业合作社对于社内缺乏劳动力、生活没有依靠的鳏寡孤独的社员，应当统一筹划……在
生活上给予适当照顾，做到保吃、保穿、保烧（燃料）、保教（儿童和少年）、保葬，
使他们生养死葬都有指靠。”从此，人们便将吃、穿、烧、教、葬，这五项保障简称
“五保”，将享受“五保”的家庭称为“五保户”，形成了独具中国特色的农村五保供
养制度的雏形。
20世纪80年代初，随着农村土地包干到户，五保供养方式从集体经济统一负担供养
成本，到一家一户分别承担五保户的供养模式，再到通过乡村统筹的办法来实施五保制
度，逐步形成了集中供养和分散供养相结合的五保供养模式。1994年1月，国务院公布
施行《农村五保供养工作条例》，规定五保供养的主要内容是“保吃、保穿、保住、保
医、保葬（孤儿保教）”，供养标准为当地村民一般生活水平，所需经费和实物，从村
提留或者乡统筹费中列支。1997年3月，民政部颁布《农村敬老院管理暂行办法》，规
范了农村敬老院建设、管理和供养服务。这两项法规规章的出台，标志着我国农村五保
供养工作开始走上规范化、法制化的管理轨道。不管怎样的供养模式，实质上仍然是农
民在承担着供养五保户的责任，这种方式一直延续到2005年。
（2）农村救灾保险。新中国成立后，农村自然灾害救济一直由国家财政负担，灾
民找政府，地方找中央，不仅救灾周期长，而且因救灾资金紧张而只能提供较低的灾害
补偿，解决灾民遭遇灾害时的紧急救济，一般包括粮食、衣被和十分有限的房屋救助。
鉴于传统救灾体制单纯依靠国家财政拨款，救灾水平极低，自1987年起，民政部在全国
选择102个县开展救灾保险改革试点，试图引入保险机制、聚集社会资源来扩充救灾财
力并提高救灾水平。当时的做法是，农民自愿参加救灾保险，缴纳一定额度的保险费，
遭灾时可以申请补偿。救灾保险基金来源于参保农户缴纳的救灾保险费、政府的补贴与
集体经济的补助，保障水平有了较大幅度提高。然而，由于这项改革在分割试点的条件
下无法自我实现财务平衡等原因，最终以失败告终。
（3）农民养老保险。在计划经济时代，农民的养老问题都是依靠家庭解决的，养
儿防老的历史传统一直在延续。改革开放后，民政部于上世纪80年代后期选择山东等省
的部分地区开展农民养老保险试点。1992年，由民政部门主导，以县级为统筹单位，实
行完全的个人账户，以农民缴费为主，以村集体经济组织补助为辅，有的县乡政府还给
予农民参保补贴，开始建立农民退休养老制度。但由于缺乏政府投入，只按照商业保险
模式实行“多投多保、少投少保、不投不保”，不仅水平极低，而且制度亦非社会保
险，实质上成了农民的自我储蓄。而广大农民由于收入水平低，现实中的生产生活还面
临着很多的困难，自然无力拿出钱来为多年后的老年生活买保险。何况，大多数农民缺
乏保险意识，即使有钱也不一定愿意参加。农民与地方政府都普遍缺乏积极性，到1998
年国家整顿保险业，农村养老保险总体上陷入了停滞不前的状态，只有个别经济发达的
地区，在地方财政的支持下，还能够往前推进。
（4）农村合作医疗。传统的合作医疗制度是有中国特色的农村医疗保障制度，它
建立于上世纪50年代后期，以农村集体经济为物质基础，以计划经济时代的人民公社与
生产大队为组织依托，实质上是农村居民互助合作式的初级医疗保障机制。这项制度基
本覆盖了全体农村居民，到了70年代末覆盖面达到90%以上，使乡村卫生事业有了较大
发展，被世界卫生组织誉为发展中国家的典范。
但80年代初实行家庭联产承包责任制后，生产队和公社不复存在，农村合作医疗一
时失去了存在的基础，开始逐步解体。各级政府又未能适时地增加投入，一些农村基层
卫生组织只得走向市场化、商业化，因而导致70%的乡镇卫生院陷入困境，50%左右的
村卫生室变成了靠看病卖药赚钱的私人诊所。农民再次成为无医疗保障的人群。于是，
一些地区自发开展了合作医疗改革试验。如东部发达地区将乡镇企业职工纳入城镇职工
医疗保险范围，一些地区则建立县乡村联办的合作医疗，还有的地方尝试合作医疗与商
业保险相结合。但总体而言，由于缺乏政府公共投入，统筹层次太低，以及乡村卫生体
系发展滞后等原因，这些试验并不理想，不具有普遍意义。
（5）农村其他社会保障试验。除上述的几个方面外，在一些农村地区还自发出现
过其他社会保障试验，如建立农村老年人集体福利设施、兴建农村幼儿园，以及为农村
子女教育提供补贴，等等。农村扶贫虽然难以纳入农村社会保障体系，但确实取得了良
好的减贫效果。
总之，20世纪80—90年代的农村社会保障制度改革，为建立新型的农村居民社会保
障体系起到了一定的先行试验作用。
2.新世纪农村社会保障制度建设
真正意义的农村居民社会保障制度建设，是进入本世纪以后才开始的。它主要体现
在以下几个方面：
（1）农村居民最低生活保障制度基本建立
农村居民最低生活保障制度，是面向农村低收入家庭特别是困难家庭的一种生活
救助制度，它以国家财政为物质基础，以农村居民最低生活保障线为救助依据，是我国
社会保障体系中的基础性保障制度安排。其目标是：通过在全国范围建立农村居民最低
生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解
决全国农村贫困人口的温饱问题。在农村居民最低生活保障制度下，各地根据当地经济
社会发展情况以及居民最低生活保障需要，确立最低生活保障线，凡低于当地最低生活
保障线的农村居民家庭，均可以申请，经过受理、审核后，对符合条件的申请者给予救
助。
这项制度最早出现于20世纪90年代，开始仅是在一些经济较发达地区进行小规模的
探索和试验。2002年党的十六大提出“有条件的地区探索建立农村低保制度”后，特别
是党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村以后，农村居民最低生活保障制度迅速
在全国各地推广开来。2007年中央１号文件（即《中共中央国务院关于积极发展现代农
业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》）又明确提出，要在全国范围建立农村居
民最低生活保障制度，并强调，鼓励已建立制度的地区完善制度，支持未建立制度的地
区建立制度，中央财政对财政困难地区给予适当补助，从而给这项制度在全国的普及提
供了强大推动力。
2007年7月，国务院印发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，加
快了这项制度的建设步伐。仅仅用了一年多的时间，这项制度就在全国广大农村建立起
来了。由于中央政府和地方政府的高度重视，农村居民最低生活保障的标准不断提高。
到2008年底，全国农村平均低保标准是人均988元/年，农村低保金按照低保对象家庭
年人均纯收入与当地低保标准的差额进行发放，月人均补差是49元。现在农村因病、因
残、年老体弱、丧失劳动能力和生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的家庭，基本上
得到了保障。
截至2008年底，全国农村享受最低生活保障的人数为4284.3万，占全国农业人口
的4.9%。还有63.2万农村人口享受传统的农村社会救济，686.5万人次享受农村临时生
活救助。2009年，国家又督促各地根据当地经济社会发展水平、人均消费支出等因素，
适时调整了农村居民最低生活保障标准，低保水平有了新的提高。据统计，2009年1-9
月，中央和地方财政农村低保支出237.6亿元。全国农村低保平均标准为每人每年1148
元，其中：东部地区农村低保平均标准为每人每年1699元，低保对象月人均补助99元；
中部地区农村低保平均标准为每人每年986元，低保对象月人均补助56元；
西部地区农
村低保平均标准为每人每年831元，低保对象月人均补助54元。
农村居民最低生活保障制度的建立，从制度上解除了农村困难居民的生存危机问
题。
（2）新型农村合作医疗制度全面建立
新型农村合作医疗制度是我国医疗卫生制度改革的重要组成部分，也是农村社会保
障体系重要组成部分。它是一项由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体
和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。
进入21世纪后，我国农民的生活水平大大提高，但城乡居民收入、卫生资源配置及
社会保障水平等方面的差距却在逐步拉大，农民看病难、看病贵，因病致贫、返贫的现
象十分突出。这不仅严重威胁广大农民的身体健康，也制约了农村发展。因而，建立新
型农村医疗保障制度，成为党和政府面临的一件大事、急事。
从2001年起，我国开始探索新型农村合作医疗制度。2001年5月，国务院办公厅转
发国务院体改办等五部委联合提出的《关于农村卫生改革与发展的指导意见》，该《意
见》要求：“地方各级人民政府要加强对合作医疗的组织领导。按照自愿量力、因地制
宜、民办公助的原则，继续完善与发展合作医疗制度。合作医疗筹资以个人投入为主，
集体扶持，政府适当支持，坚持财务公开和民主管理。提倡以县（市）为单位实行大病
统筹，帮助农民抵御个人和家庭难以承担的大病风险。”2002年，中共中央、国务院发
布《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，提出“逐步建立以大病统筹为主的新型农
村合作医疗制度”和“到2010年，新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民”的目
标，要求“各级政府要逐年增加卫生投入，增长幅度不低于同期财政经常性支出的增长
幅度”。随后，国务院办公厅转发了卫生部等部委制定的《关于建立新型农村合作医疗
制度的意见》。
与传统的农村合作医疗相比，新型农村合作医疗打破了只由农民互助和集体扶持
的惯例，而是代之以中央政府、地方政府直接分担农民疾病医疗的筹资之责，并辅之以
大规模的基层公共卫生事业建设。自2003年起，中央政府逐年加大对合作医疗的扶持力
度，覆盖面迅速扩大，保障水平也不断提高。目前已基本覆盖全国农村。
到2009年底，全国参加新型农村合作医疗的农村居民达到8.33亿人，参加率达
94%，人均筹资100元以上，农民次均住院补偿金额达到1200元，最高支付金额达到当
地农民人均纯收入的6倍以上，实际住院补偿比从25%提高到了41%，50%的地区的新
型农村合作医疗住院补偿比在2008年基础上提高了5个百分点。
2010年全国卫生工作会议指出，今年我国将从确保参合人数、提高筹资标准、提
高补偿比例等八个方面巩固完善新型农村合作医疗制度。第一，要确保参合人数稳定在
高位，参合率保持在90％以上。第二，提高筹资标准。各级政府的补助水平达到每人每
年120元，并适当提高个人缴费水平。（2009年，中央和地方各级财政共落实补助资金
627亿元，4.9亿人次获得补偿，1560万人得到健康体检。）第三，提高补偿比例，力争
使政策性住院费用报销比例达到60％左右，较2009年再提高５个百分点。第四，保持管
理体制稳定，鼓励经办机构利用自身资源和管理及技术优势，面向其他人群提供保障服
务。第五，加快《新型农村合作医疗条例》制定工作，为促进新农合持续发展提供法律
保障。第六，要巩固门诊统筹工作，认真总结经验和模式。第七，加强经办机构的能力
建设和信息化建设，规范管理、考核和监测，加强资金监管，确保基金安全。第八，探
索总额预付和病种付费等支付方式改革，激励定点医疗机构改善服务，提高效率，保证
质量。
在建立农村居民医疗保障制度的同时，国家还加大了对农村公共卫生事业的投入。
根据国务院《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009—2011）》，中央将重点支持
2000所左右的县级医院（含中医院）建设，2009年全面完成中央规划支持的2.9万所乡
镇卫生院建设任务，再支持改扩建5000所中心乡镇卫生院，支持边远地区村卫生室建
设，三年内实现全国每个行政村都有卫生室。从2009年起，用三年时间分别为乡镇卫生
院和村卫生室培训医疗卫生人员36万人次和137万人次。在国家大力增加对农村医疗保
障投入后，农民看病贵、看不起病的问题正在得到缓解。
（3）探索建立农民社会养老保险制度
目前农村60岁以上老人数量已经超过1亿，农村人口进入了老龄化阶段。过去，农
民主要依靠家庭养老，农村流行“养儿防老”、“多子多福”的观念。20世纪70年代末
以来，由于农村普遍实行了计划生育政策，家庭结构日益小型化，“多子”已经不可能
了。而且，农村社会结构和农民就业结构发生了巨大变化，农村中的“孝”文化受到了
不小的冲击，已经大不如前，这就使得以家庭为主的养老模式变得不再可靠。而且，在
养老保障上存在的巨大城乡差距，直接损害了社会公平，阻碍了和谐社会的建设。在这
种背景下，农民社会养老保险制度呼之欲出。
2009年9月，国务院印发《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发
［2009］32号），决定在全国10%的县（市、区、旗）进行农民养老保险试点，以后
逐步扩大试点范围，在全国普遍实施。农民社会养老保险制度的建立，不仅是农村居民
社会保障体系建设中的重大事件，也是我国社会保障体系建设中的标志性事件，它意味
着我国农民从此也有了退休制度。温家宝总理这样评价新农保：“从今年开始试行的农
民养老保险，试点地区年满60岁的农民，每月可以拿到55块钱。这个钱并不多，但它跨
越了一个时代。”
新农保有两个制度创新：一是筹资结构不同。新农保采用个人缴费、集体补助和政
府补贴相结合的三方筹资模式。二是支付结构不同。老农保只有个人账户，按照个人账
户基金积累总额计发养老金；
而新农保由基础养老金和个人账户养老金构成，其中基础
养老金是由国家财政全部保证支付的。
新农保坚持的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。具体来说，一是
从农村实际出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相
适应；
二是个人（家庭）、集体、政府合理分担责任，权利与义务相对应；
三是政府主
导和农民自愿相结合，引导农村居民普遍参保；
四是中央确定基本原则和主要政策，地
方制定具体办法，对参保居民实行属地管理。可以看出，这比老农保要科学合理得多，
特别是有了政府补贴这一项，就使得制度建设与发展具有较强的可行性。
《指导意见》规定，新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老
保险待遇的，不用缴费，可以按月领取55元的基础养老金。也就是60岁以上的中国农民
都将享受到国家这种普惠制养老金，而不论其以前是否缴费、就业历史和收入现状。由
于受益对象识别简单，易于管理和操作，很适合广大农村推行。
根据计划，第一批试点将在全国10%的地区进行，到2020年时将覆盖到全体农村居
民。但这一计划可能提前完成。因为各级政府对建立这一制度的积极性很高，农民参保
积极性高涨，日益增长的国家财力也为其奠定了相应的物质基础。事实上，根据各地的
试点情况，第一批参与试点的地区就大大超过了中央的计划，经过国务院批准的试点县
区达320个，占全国县（市）总数的11.6%。而在中央批准试点的县区之外，一些地方
政府自主扩展了试点范围，如江苏、浙江两省全面推开了农民养老保险试点，北京、上
海、天津、重庆四大直辖市亦进入全面试点阶段，处于中部地区的山西省也首批启动了
40个县的试点，等等，因此，预计2015年前这一制度将覆盖到全体农村劳动者身上。
（4）农村五保供养制度继续完善
2006年是农村五保供养制度的一个转折性年份。该年修订的《农村五保供养工作条
例》，使这项制度实现了从农民互助共济向政府财政保障为主的重大转变。由于从这一
年起全国取消农业税，五保供养被全部纳入国家财政预算，即政府替代农民成为供养农
村五保户的责任承担者。近几年，各地加快建设农村五保集中供养服务设施，努力提高
五保户的集中供养率。
据统计，截至2009年9月，全国农村五保供养对象达到552.2万人，其中：集中供养
159.2万人，集中供养率为28.9%，集中供养月人均支出水平为181元。
各地还不断提高农村五保供养的待遇水平，大多早已经超过了原来保障的内容，不
仅生活标准有了较大幅度的提高，而且在集中供养中还较普遍地配置了彩色电视机等现
代家用电器，农村孤寡老人正在通过这一制度分享着国家经济发展的成果。
（5）失地农民社会保障扎实推进
随着我国城市化和工业化进程的加快，农村集体土地被大量征用，失地农民作为农
民中的特殊群体，数量迅速扩大。他们“务农无地、上班无岗、低保无份”，既丧失了
作为生活保障来源的土地，又无法享受城镇居民的社会保障。在这样的条件下，有关部
门开始探索失地农民社会保障办法。2009年，国务院有关部门结合中央应对国际金融危
机政策措施和扩大内需一揽子计划的实施，按照“社会保障资金不落实不得批准征地”
和“先保后征”的要求，进一步规范了被征地农民社会保障的对象范围、资金来源和待
遇水平。截至2009年9月底，全国29个省出台了被征地农民社会保障实施办法，1200多
个县（市、区）开展了被征地农民社会保障工作，1300多万被征地农民纳入了养老保障
或基本生活保障体系。
各地结合实际，都在努力做好被征地农民的社会保障工作。重庆市采取有效措施，
解决了1982年以来已征地农转非人员的养老保险问题。厦门市将被征地农民纳入全市基
本养老保险管理体系，月人均可领取养老金650元，较好解决了被征地人员的生活来源
问题。江苏省积极筹集被征地农民基本生活保障资金，除从当地政府批准提高的安置补
助费和用于被征地农民的土地补偿费中统一安排外，还从目前土地有偿使用收入中解
决，这部分占各地全部保障资金的22％-28％，全省共有约140万被征地农民纳入基本
生活保障体系。
（6）农民工参与社会保险取得新进展
农民工是我国改革开放后出现的特殊群体，他们有着农村居民的户籍身份，从事的
却是第二、第三产业。目前，我国农民工总数约为2.3亿人，其中在城市就业的约1.4亿
人，与用人单位有劳动关系的约7000多万人。有关调查资料显示，农民工队伍正在快速
地实现代际转换，80%以上的农民工是改革开放以后出生的，他们从未当过农民，同时
又接受过一定的国民教育，事实上已经走上了工业化、城镇化的不归之路。
然而，在现行城乡分割的户籍制度下，他们的社会保障成为我国社会保障体系建设
中的一个重大而又异常复杂的问题。而且，农民工一直在分化之中，一部分已经被城市
化，一部分只是农闲时出来务工，大多数农民工则处于流动状态。因此，对农民工的社
会保障制度安排，绝对不是一个制度便可以解决问题的。
近几年，国家高度重视农民工的社会保险，如将农民工纳入工伤保险、城镇基本医
疗保险、基本养老保险范围，取得了相应的成效。截至2009年9月底，农民工参加工伤
保险的人数达5200多万人，参加企业职工养老保险的人数为2464万人，参加失业保险的
人数为1563万人，参加医疗保险的人数为4292万人。但总体而言，农民工参加社会保险
的比率还很低，绝大多数农民工缺乏相应的社会保险。
值得一提的是，近几年各地农民工的“退保”现象较为普遍。农民工往往在不同城
市就业，或往返于城乡导致间断性在城市就业。他们在不同地区和多个时段参保缴费，
而基本养老保险关系不能顺畅转移接续，致使他们的缴费年限不能累计计算，降低了这
些人参保的积极性。农民工在离开一个城市时不得不选择“退保”，而且只能领取个人
账户储存额，单位缴费的权益没有体现出来，这实际损害了农民工的养老保险权益。针
对跨地区流动就业者尤其是农民工的“退保”现象，国务院办公厅印发了《城镇企业职
工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，于2010年1月1日起开始实施。《暂行办法》
中规定，未达到领取待遇年龄时，不得提前终止基本养老保险关系并办理退保手续；
在
省内流动就业的，也要按照这一原则处理；
参保人员流动就业，其基本养老保险可以转
移接续。这就真正实现了“无论你在哪里干，养老保险接着算”，从制度上解决了参保
人员因就业地的变换而丧失养老保险权益的问题，维护了农民工的切身利益。
除了通用性的跨地区转移接续规定之外，《暂行办法》还对切实保障农民工的养
老保险权益规定了专门的政策措施：第一，农民工中断就业或返乡期间中断缴费时，由
参保地社保经办机构继续保留他们基本养老保险关系，保存其全部参保缴费记录及个人
账户，开具参保缴费凭证，而不再办理退保手续。第二，对农民工返回城镇就业并继续
参保缴费的，无论是回到原参保地还是到其他城镇就业，都要转移接续养老保险关系，
并累计计算缴费年限，合并计算个人账户储存额；
符合领取条件，累计缴费年限满15年
或以上的，可以同城镇职工一样按月领取基本养老金。第三，对农民工不再返回城镇就
业的，且没有满足领取条件，也可以把城镇参保的相关权益记录和资金转入新型农民社
会养老保险中。《暂行办法》的制定实施，无疑是一件利民生、顺民意的实事。不过，
在制度没有实现全国统筹之前，这一转移办法还不能真正解决农民工的养老保险权益问
题，它只是一个过渡性办法，因此，我国养老保险制度的既定目标是建立全国统一的制
度，尽快实现基本养老保险全国统筹。
（7）农村救灾能力不断提高
我国是自然灾害多发的国家。根据国务院办公厅2007年印发的《国家综合减灾
“十一五”规划》，中国70%以上的城市、50%以上的人口分布在气象、地震、地质
和海洋等自然灾害严重的地区。近15年来，中国平均每年因各类自然灾害造成约3亿人
（次）受灾，倒塌房屋约300万间，紧急转移安置人口约800万，直接经济损失2000亿元
以上。2008年的四川汶川大地震造成的直接经济损失高达8000多亿元。一直以来，由于
商业保险的不发达，社会资源支撑的慈善公益事业发展滞后，在我国的灾害救助中政府
扮演着主导者的角色。
从灾害救助的内容来看，包括救济灾民的生活物资、临时居住处所、公共卫生防
疫，以及其他急需物资。目前，中国财政通过抚恤和福利费中的救灾支出进行专项资金
救助，也通过农业支出、科技支出、社会保障补助支出以及政策性补贴支出的一部分进
行救助，另外在遇到紧急特殊的自然灾害时，还通过中央和地方专项储备基金进行补
助。这些救助共同构成了中国财政的自然灾害救助体系。财政专项救灾支出在总量上呈
现上升趋势，但很不稳定，因为自然灾害的发生及其损害后果在年度之间往往是不平衡
的，尤其是特大自然灾害发生后，政府的救灾拨款便会随之扩大。例如，1991年我国的
救灾支出为22.51亿元，2005年为62.97亿元，2008年则因春节期间南方的冰雪灾害和5
月汶川特大地震而达到了700多亿元。
不过，相对于巨额的自然灾害损失而言，政府救灾所能解决的仅仅是灾区与灾民
的“临时性”和“紧急性”救助，受灾单位和个人往往承担了主要损失，国家救灾对损
失的弥补往往只是“杯水车薪”。而在发达国家商业保险的赔款往往要占到灾害损失的
40%以上。因此，我国对农村自然灾害的救灾投入偏少，未能充分利用市场机制即商业
保险的灾害补偿作用。在政府针对农村地区的自然灾害救助中，由于农村各项基础设施
落后，财政用于自然灾害的救助支出主要用在灾民的生活救济上，而对预警和防治的投
入较少，这就造成了在遭受同样自然灾害的条件下，农村受害情况往往比城市要严重得
多，灾后重建工作也要难于城市。
（8）其他社会保障
除了上述外，面向农村居民的社会保障制度安排与政策措施还有医疗救助、教育救
助等。
医疗救助是面向困难农民因无力承受疾病医疗费用而给予援助的一种专项救助政
策，它是在医疗保障制度不健全和报销比例较低的条件下实行的一种补救性措施。我国
农村的医疗救助从国家财政开支，其功能主要包括两项：一是为享受最低生活保障的农
村困难家庭参加新型农村合作医疗缴费，以确保困难农民能够享受相应的合作医疗待
遇；
二是直接救助身陷严重疾病中除合作医疗报销外无力承担自负费用的部分困难农
民。2009年前9个月，农村医疗共救助3500多万人次，补助3200多万农村困难群众参加
了新农合。不过，这一制度的救助范围有限。随着我国医疗保障制度的日益健全和保障
水平的提高，医疗救助的作用会相对下降，农村居民将主要依靠正式医疗保障制度来解
决疾病医疗后顾之忧。
党和国家一直高度重视农村教育事业发展。据统计，2002年全国财政预算内对农村
义务教育的拨款达到990亿元，占当年义务教育经费投入的78.2％，从“农村教育农民
办”到“农村教育政府办”的根本性变革初步实现。2003年，国务院召开了新中国成立
以来第一次全国农村教育工作会议，作出进一步加强农村教育工作的决定，明确了农村
教育在教育工作中重中之重的战略地位，决定新增教育经费主要用于农村，用更大的精
力和更多的财力，重点加强农村义务教育。2005年，国务院决定建立农村义务教育经费
保障新机制，将农村义务教育全面纳入国家财政保障范围。2007年，国家全面推行农村
义务教育阶段学生“两免一补”政策：对农村义务教育阶段学生全部免除学杂费，全部
免费提供教科书，对家庭经济困难寄宿学生补助生活费，使1.5亿名农村学生和780万名
家庭经济困难寄宿学生受益，农民负担得到切实减轻。
总之，经过近几年的努力，我国农村居民的社会保障体系建设进展较快，一个以最
低生活保障、新型农村合作医疗、农民社会养老保险三大制度为支架，辅之以其他社会
保障制度或政策措施的农村社会保障体系正在加速形成。
二、我国农村居民社会保障体系建设存在的问题
在计划经济时代，城乡二元结构决定了我国农村不可能实行与城镇一样的社会保
障制度，它只能是在农村集体经济基础之上、实质上由农民互助的一种低层次的社会保
障。改革开放后，伴随着农村改革的推进，原有的低层次的社会保障难以为继，进入本
世纪以后，随着国家财政尤其是中央财政对农村居民社会保障体系建设的投入持续加
大，我国农村居民的社会保障体系建设进展才不断加快。然而，由于城乡分割、地区发
展不平衡、工业化与城镇化进程的加快，以及农村人口的大规模非农化流动，当前我国
农村社会保障体系还不够健全，存在着一些严重的问题与不足，主要有：
1.体系残缺漏洞大。一方面，现行社会保障制度还未能够全面覆盖到农村居民身
上。如农民社会养老保险刚刚进入试点阶段，2009年全国仅有10%左右的县（市）纳入
试点范围，按照现在确定的计划时间表，到2020年基本实现对农村适龄居民的全覆盖，
也就是说，一些地方年龄颇大的老农可能在去世之前，也来不及享受政府的养老金了，
只能依靠自己或儿女养老。农村妇女还缺乏相应的生育保障，既不被生育保险制度覆
盖，也缺乏工业化国家中普遍建立的生育津贴制度。换言之，现行的社会保障制度还未
能够实现让农村居民普遍受惠。另一方面，农村已经进入老年型社会，尤其是伴随着农
村年轻人口的大规模进城，农村人口老化现象日益严重，但国家还没有考虑为农村老年
人建立相应的社会服务系统，即老年人福利事业并未真正提到发展日程，残疾人福利、
妇女福利、儿童福利事业等也未真正起步，从而严重地滞后于农村居民的需要。
2.制度建设尚滞后。目前农村社会保障制度建设几乎都处于试验状态，均未做到定
型、稳定、成熟发展。农民社会养老保险自2009年才开展试点，真正要形成定型的制度
安排需要时间，例如，“新”、“老”农保制度的衔接和转换并轨问题，按照《指导意
见》的解释，那些参加了老农保并且已过60周岁的农民，在领取新农保的基础养老金的
同时，可以继续领取参与老农保所应得的养老金。但对于那些参加了老农保而未到60周
岁的农民，如何确保其取得合理的收益，还需要做出明确规定。新农保与农村低保的衔
接也是一个现实问题。目前我国已经在全国范围内建立了农村低保制度，覆盖了4000多
万的农民。实行新农保后，这部分人是否还享受低保亦需要研究。
新型农村合作医疗虽然在近几年发展很快，但还需要在总结经验教训的基础之上加
以完善，包括制度模式、经办机制等方面存在的缺陷更是急切需要改进；
农村最低生活
保障制度尚处于城乡分割状态，既缺乏专业的经办机构，也缺少其他相互配合的专项救
助措施，农村居民遭遇生活困难时的救助需求不能得到满足。因此，农村社会保障体系
的制度化建设任务繁重。
3.城乡分割有差距。现行社会保障制度仍处于城乡分割状态，不仅养老保险、医疗
保障制度未能实现城乡统筹、制度整合，面向困难家庭的最低生活保障制度也是如此。
例如，新型农村合作医疗与城镇居民基本医疗保险，实质上都是政府与个人分担缴费责
任，待遇水平虽然有差异，制度责任分担机制却具有一致性，况且疾病医疗风险需要在
更大人群中分散才能实现财务稳定。但在现行格局下，农村合作医疗由卫生部门负责推
进，城镇居民基本医疗保险由人力资源和社会保障部门推进，各自为政，各行其是，既
造成了资源浪费，又影响了风险分散与社会公平。在这种状态下，城乡之间的社会保障
待遇差距巨大，短期内难以改变。如以最低生活保障制度为例，目前城乡之间的待遇差
距为4∶1，即城镇享受最低生活保障待遇的居民所获得的平均低保待遇标准相当于农村
的4倍。
4.社会组织待完善。除了依靠国家投入并依托现有的乡村基层组织外，农村社会
组织欠缺，公共服务发展严重滞后。以各项社会服务为例，在城镇出现了大量的社会公
益慈善组织与社区服务组织，而农村地区普遍缺乏相应的组织。在社会组织缺乏的情形
下，农村居民不仅社会服务需求无法得到满足，即使是有财政支撑的社会福利事业也处
于组织基础不稳甚至在实践中变形的状态。
5.投入不足水平低。尽管近几年国家对农村社会保障体系建设的投入在持续加大，
但与城镇居民相比，投向农村地区的社会保障资源仍然非常有限，导致的直接后果是农
村居民社会保障待遇水平明显偏低。如在医疗保障方面，2007年覆盖1亿多人口的城镇
职工基本医疗保险支出人均达1500多元，而农村居民参加新型农村合作医疗的政府补贴
人均不足100元；
城镇职工医疗费用报销比例达80%左右，而农村合作医疗报销比例直
到2009年才从以往的25%左右上升到40%左右，看病贵仍然是农村居民的沉重负担。因
此，在国家加速建立农村居民社会保障体系进程中，普惠性增强了，但投入不足、水平
偏低的状态未能够从根本上加以改变。
6.基层管理偏薄弱。受诸多因素制约，农村基层社会保障管理机构不健全、工作
力量薄弱、设施条件简陋等问题比较突出。比如，全国平均每名县级新农合经办人员要
负责3万名左右农民的参合经办工作，许多乡镇没有专门的社会保障机构，负责多项社
会保障工作的民政岗位仅配备1名助理员，有的还是兼职。在资格审核、资金发放等方
面存在不够规范、随意性较大的问题。又如，在新型农民社会养老保险的推进中，机构
设置和人员配备，在制度运行初期已显现出难以满足经办业务的实际需要。全国农民社
会养老保险经办机构队伍建设情况的调查显示，2209个县级市中有1267个建立了经办
机构，占57.4%；
29378个乡镇中，共有4137个建立了经办机构，占14.1%。农民社会
养老保险业务主要由县（市、区、旗）、乡（镇）和行政村三级经办，而恰恰这三级经
办机构力量十分薄弱。而且，经办手段比较落后，业务流程不统一。不少地方经办工作
还以手工操作为主，经办成本高、效率低。目前全国没有统一的系统软件和网络建设规
划。一些地区为解燃眉之急，开发了过渡性应用软件，但在系统结构、业务模块、数据
接口、指标体系等方面均存在不同程度的差异。各地的农民社会养老保险经办管理模式
不统一，操作流程差别较大，增加了管理成本和难度，也为未来统一标准与制度安排埋
下了隐患。
综上，要真正解除农村居民的后顾之忧，必须加快建立健全社会保障体系。而我国
人口众多，长期处于社会主义初级阶段，地区间差别巨大，特殊的国情决定了农村社保
体系的完善还需要努力。
三、我国农村居民社会保障体系建设的前景展望
目前，我国正处于工业化、城镇化深入发展的重要时期，人民生活总体上达到小
康水平，但我国仍有数量庞大的农业人口，他们生活较为贫困。党的十七大确立了到
2020年绝对贫困现象基本消除、人人享有基本生活保障的目标，提出了着力保障和改善
民生、加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的要求，但农村社会保障工作基础仍然薄
弱，最需要加强；
农村社会保障事业发展仍然滞后，最需要扶持；
农民群众生活困难问
题仍然比较突出，最需要加快解决。在全面建设小康社会的进程中，在以工促农、以城
带乡、统筹城乡发展的重要阶段，特别是在当前遭受国际金融危机冲击、部分农民工返
乡、农村居民收入增长放缓的形势下，切实加强农村社会保障体系建设，不仅必要，而
且紧迫。
1.我们对农村居民社会保障体系建设充满信心
一是国家已经将建立一个覆盖全民、惠及城乡居民的社会保障体系列为国家发展的
重要目标，农村居民不可能被忽略，城镇、农村社会保障体系建设将会一道向前迈进；
二是公平、正义与共享已经成为我国社会的主流价值，社会保障不再是城镇居民的
专利，在城镇居民越来越多地享受社会保障制度的好处时，农村居民也不会例外；
三是城乡统筹发展作为科学发展观的具体体现，已经成为我国经济社会持续发展的
一项重要原则，城乡社会保障体系建设作为其中的重要内容，必然要被纳入其中并得到
统筹发展；
四是改革开放以来国民经济持续高速增长，为建立健全社会保障体系奠定了雄厚的
物质基础，经济落后不再成为阻滞或者延缓为农村居民建立社会保障体系的理由，中央
政府与地方政府均日益具备相应的财力来支持农村居民社会保障体系建设；
五是农村居民对社会保障的迫切需要，决定了国家必须高度重视农村社会保障体系
的建设，如农村人口在加速老龄化，农村计划生育使家庭保障功能持续弱化，加之土地
保障功能也在持续减弱，如果没有相应的社会保障，农村居民将出现普遍性的生活风险
与权益缺失；
六是以往的城乡社会保障改革试验，均为建立城乡统筹、适合农村居民的社会保障
体系提供了经验与教训。
2.我国农村社会保障体系建设已全面启动，进入制度建设的快车道
《中国社会保障改革与发展战略：理念、目标与行动方案》中指出，“中国社会保
障制度发展的战略目标，是从弥补制度缺失、构建覆盖城乡居民的社会保障体系入手，
积极稳妥、循序渐进地推进社会保障制度沿着公平、普惠、可持续的方向发展，在解除
人民生活后顾之忧的同时，不断提高人民的生活质量并增进人民的幸福感，切实维护个
人的自由、平等与尊严，在本世纪40年代末迈向中国特色社会主义福利社会”。然而，
从城乡分割到城乡统筹，从制度残缺到体系完整，从差距巨大到公平普惠，还只能循序
渐进。
在农村社会保障体系建设中，需要遵循的原则包括：一是普惠的原则。即社会保障
制度应当能够覆盖到所有农村居民，并尽可能地满足他们的社会保障需求，以通过这一
制度安排实现共享国家发展成果。二是公平的原则。即消除社会保障制度中的歧视性，
代之以公正地对待农村居民的社会保障需求，在实现农村居民内部公平的前提下，再追
求全体国民社会保障权益的公平。三是城乡统筹的原则。即消除城乡分割现象，通过制
度整合，将城乡居民纳入统一的社会保障体系，最终实现城乡居民社会保障权益的平
等。四是循序渐进的原则。由于城乡差距巨大，长期分割而治所形成的路径依赖，以及
地区发展不平衡、传统户籍制度、土地制度等因素的束缚，农村社会保障体系建设不可
能一蹴而就，而是需要一个过程，将随着我国经济社会的快速发展而加快进行。
在确立了总体目标与基本原则后，农村社会保障体系建设的具体方向包括：
（1）根据综合援助的要求，以最低生活保障为核心，建立城乡一体的综合型社会
救助体系。从社会保障体系各子系统的功能来看，综合型的社会救助体系是我国社会保
障体系的基础性工程，因为它面向的是低收入群体尤其是其中的困难家庭。一方面，低
收入群体的生活困难不仅仅表现在生活资料匮乏上，仅仅依靠最低生活保障是无法真正
全面解除农村困难居民的生活危机的，还需要有其他的救助制度安排加以配合，包括教
育、医疗、住房等方面均需要有相应的救助制度。因此，在目前正在探索的医疗救助、
教育救助与住房救助基础上，进一步加大投入，在城乡统筹的条件下完善制度，它将确
保每一个农村居民不再因生活困难而陷入绝望的境地。
（2）根据城乡统筹的要求，将新型农村合作医疗与城镇居民基本医疗保险并轨，
形成统一的城乡居民医疗保障制度，并最终向全民健康保险制度迈进。现行农村合作医
疗实质上是建立在政府与农民个人分担责任基础之上的一种疾病医疗保险制度，它与城
镇职工基本医疗保险制度相分割，这种状态不仅不能有效地整合资源，分散疾病医疗风
险，而且阻碍着城乡居民的流动，直接影响着医疗保障制度的公平，是必须整合的制度
安排。事实上，已经有一部分地区根据城乡统筹的原则，对城镇居民基本医疗保险与新
型农村合作医疗进行了制度整合，如浙江杭州、四川成都等市均不再分为城镇居民与
农村居民，而是实行统一的居民医疗保险，统一经办。这是新型农村合作医疗发展的方
向，它将有利于消除城乡分割的格局，缩小城乡居民在疾病医疗保障方面的待遇差距。
目前，不仅城镇居民医疗费用报销比例要比农村居民医疗费用报销比例要高得多，而且
国家对城镇居民的医疗保险补贴也比农村居民高，制度的分割实质上体现为投入的多寡
和待遇的高低上。因此，根据医疗保障制度统一化的取向，中国社会保障改革与发展战
略研究核心成果提出，全国的医疗保障制度发展目标与方向是尽快整合城镇居民基本医
疗保险与农村居民新型合作医疗，使之成为一种制度安排；
同时逐渐促使疾病医疗保险
向健康保险迈进，经过县市、地市级统筹，最终向全国统筹的方向迈进，让全体人民公
平地享受到医疗保障。
（3）根据老有所养的民生目标，积极稳妥地推进农民社会养老保险制度建设。农
民社会养老保险是一项惠及农民的伟大事业，它不仅改变了农民世世代代养儿防老的千
年传统，也让农村老年人从此进入了可以退休养老并享有体面、尊严生活的新时代，因
而受到广大农民的欢迎，地方政府也普遍具有积极性。按照《指导意见》规定，2009年
全国有10%的县（市）纳入新农保的试点范围。但据悉，目前各地政府对加入首批试点
的积极性非常高，申请者远远超出了10%的试点指标。也就是说，在今后几年，中央政
府可以根据试点工作情况和国家财政增长情况，适当扩大新农保的试点范围，加快新农
保的推进速度，满足广大农民的参保愿望。当然，这一制度在试点实践中还需要扩大投
入、完善经办机制与管理体制。2009年中央财政为参保农民提供每人每月55元的基础养
老金，地方政府每人每年补贴30元。这个标准，尽管可以在一定程度上改善贫困地区农
民的生活，甚至帮助其解决燃眉之急，但总体上水平仍然偏低，与城镇居民相比差距甚
大。2010年企业退休人员基本养老金会再次提高，全国月人均增加120元左右。两者比
较，更说明新农保的保障水平较低。2003年开展新农合试点工作时，每个农民的保障水
平只有50元（中央政府20元、地方政府20元，农民自己缴10元），水平也不高，但随着
财政实力的加强，很快就提高到100元的水平，翻了一番。目前，北京市参加新型农民
社会养老保险的农民，在地方财政的大力支持下，每人每月可以领取280元的基础养老
金。随着中央财政的增加和地方经济的发展，各地新型农民社会养老保险的水平也会水
涨船高，给农民提供更高水平的养老保障。无论如何，农民社会养老保险将作为一个单
独的制度安排，为农民年老后提供适度的经济保障。
（4）适应人口老龄化的需求，积极发展老年福利事业，以及其他福利事业。人均
寿命的不断延长使农村老年人口不断增长，而农村家庭结构的小型化与农村年轻人口大
规模进城，又使农村传统的家庭养老服务功能大幅度削弱，农村老年人对社会福利事业
的需求日益高涨。因此，在农村地区大力发展老年福利设施、建立老年福利津贴等制度
十分必要，它将是未来农村社会保障体系建设的重要方面。此外，残疾人福利事业、妇
女福利事业与儿童福利事业都需要发展。只有这样，才能真正满足农村居民的社会保障
需求，确保农村居民的生活有安全保障，并随着国家发展进步而不断提升其生活质量。
（5）完善农村灾害救助制度。我国是一个多灾害国家，自然灾害一直是影响农村
居民生计的重要因素，而传统的政府救灾又日益不能满足现实的需要。因此，改革农村
救灾体制将是一项重要任务。在这方面，需要重视如下工作：①需要确立政府主导下的
多维救灾体制，即政府仍然应当承担起救灾的主导任务，并直接承担着紧急救灾任务，
但未来的救灾体制中还需要充分利用和发挥商业保险等市场机制的作用和慈善公益事业
等社会机制的作用。②需要确立分级负责的体制，即中央政府与地方政府在救灾事务方
面应当有相应的职责划分，并承担相应的财政责任；
全国性的或大范围的自然灾害应该
坚持以中央财政支出为主、地方财政支出为辅的支出结构，而对于局部性的、地方性的
自然灾害应该坚持以地方财政为主、中央财政为辅的支出结构，中央财政与地方财政应
当共同承担起自然灾害预防支出的责任。③需要完善灾害救助管理体制。包括建立专事
灾害管理的机构，严格监管救灾资金的使用，提高救灾资金使用的及时性、安全性、规
范性。
（作者为中国人民大学教授）
延伸阅读篇目推荐：
《国务院关于农村社会保障体系建设情况的报告》，中国人大网，2009年4月22日。
《加大被征地农民和农民工社保力度》，《人民日报》2009年12月25日。
《新农保：农民养老新蓝图》，《时事报告大学生版》2009—2010学年度第2期。
《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，国办发【2009】66号。
责任编辑：张习文
