我国在改革开放中，通过一系列经济和行政立法初步构建起中国特色社会主义市场经济的法律体系。与此同时，随着一些行政规章、准司法规范的出台并得到执行，行政执法机关与公安机关、检察机关追究刑事犯罪的工作制度也得到确立，并逐步形成合力。而目前制约行政执法向刑事执法顺利转换的因素，主要出现在具体的技术层面，即行政执法行为、行政诉讼证据在刑事诉讼中的法律地位不明确或缺乏操作性，以至两种执法体系难以实现有机衔接。这使得行政执法与刑事执法工作脱节导致的案件查处反差日益突出。由于行政执法与刑事执法沟通渠道不畅，衔接机制不健全，使进入刑事诉讼的案件与实际发生的犯罪案件之间存在一定的差距，大量犯罪分子没有受到刑事追究。如不尽快采取对策，势必减弱刑事执法在市场经济培育、发展过程中应有的社会调节作用，最终会严重影响我国政治、经济建设的法制环境。
一、行政执法与刑事执法相衔接工作制度的缺陷
（一）现有规范基本上是行政性质，缺乏司法属性。国务院及所属具有行政管理职能的部门、机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门范围内，制定行政法规。而刑事执法涉及运用强制措施和刑罚限制、剥夺公民人身权利，对此的立法、司法解释权依照宪法和法律分属全国人大及其常委会、“两高”。所以，要建立法制化的行政执法与刑事执法执法衔接机制，仅以行政规章而没有司法保障，显然是不行的。
（二）高检院的规定虽然具有司法属性，但只是检察机关内部的工作制度。根据刑诉法规定，检察机关直接管辖国家工作人员职务犯罪案件，因此其受理行政执法机关直接移送审查是否立案的案件，应当是那些在行政执法过程中发现国家工作人员涉嫌职务犯罪(如贪污贿赂、渎职侵权等)，并非行政相对人违反行政法规达到触犯刑律程度的刑事案件。对公安机关处置行政执法机关移送案件的有关要求，实际是重新规范或强调了检察立案监督规定。因此，就建立行政执法与刑事执法衔接工作机制的而言，检察机关《规定》的作用有局限性。?
（三）原则规定多，实务规定少。相对而言，《国务院关于行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》是考虑比较周全的规范，对移送案件的条件、基本程序及工作时限、违规责任都作了明确规定，甚至少许有涉及司法实体规定。但案件移送到刑事执法阶段，对行政执法形成的证据法律地位没有也不可能作出规定。刑事诉讼的过程实际就是证明的过程。在当前以审判为中心的诉讼模式下，证据审查是诉讼的核心，如果不解决证据法律地位及证明规则问题，显然不利于行政执法案件进入司法程序。高检院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部《关于加强行政执法机关与公安机关人民检察院工作联系的意见》，是原则性很强的务虚文件，缺乏实际执行的刚性。比如检察机关向行政执法机关查询案件情况，需“经协商同意”。
（四）在实践中难以突破行政层面配合的局限。2005年5月，南充市检察院、公安局与18家行政执法机关签订了《关于行政执法与刑事执法衔接工作机制的规定》，这期间许多市、县（区）相关单位也都联合出台了类似意见、办法或规定。但有关文件基于“检察机关主要通过对行政执法机关行政执法活动的知情权、建议权、刑事诉讼的启动权和为行政执法机关提供法律咨询服务上来体现检察机关的法律监督职能”的思路，因而无一例外地把工作重点放在信息通报、协作配合、制约监督等上，以达到通过协同配合，堵住“以罚代刑”的漏洞的目的。虽然这些举措很大程度上改善了行政执法机关与刑事执法机关的配合协作关系，但并没有形成合力。最突出的问题是，虽然侦诉机关根据联合认可的文件接受行政机关移送涉嫌犯罪的行政违法案件，但在行政查处过程中形成的言词证据，因合法性原因不被法庭采纳。而许多案件查处的条件、时机，进入公安、检察环节后往往时过境迁，无法重新收集证据。书证、检验报告和鉴定结论等材料情况稍好，但也常常面临法庭关于证据合法性的质疑和当事人关于证明公正性的质证，法院对此取舍缺乏统一标准。?
二、建立科学有效的行政执法与刑事执法衔接工作机制
关键在于赋予其司法属性，将其纳入刑事诉讼程序的法律轨道。具体而言，就是解决行政执法转入司法程序，接受司法审查应有的法律地位问题。
(一) 强化行政执法与刑事执法协调配合的工作机制
1、建立规范的信息传送、沟通渠道。通过建立情况信息通报制度、联席会议制度，在行政执法机关、公安机关和检察机关之间定期交换行政处罚、移送案件、立案侦查和逮捕、起诉、判决等情况，研究执法中遇到的工作困难、法律难题。
2、规范查处案件协作、配合程序制度。重点解决行政执法机关与公安机关、检察机关在业务查询、检验、鉴定等方面存在的问题。
3、强化个案协调和沟通，推动涉嫌犯罪的行政案件及时转入司法审查程序。行政执法机关在向公安机关移送案件的同时，向同级检察机关通报备案。必要时，可以就是否涉嫌犯罪、证据收集、固定、保全向公安机关、检察机关咨询，接受咨询的公安、检察机关应当及时提出意见。
4、建立完整的衔接工作监督、监察制度。包括行政机关移送案件同时通报检察机关的备案制度；
检察机关直接调阅、查询行政执法案卷材料制度；
检察机关对公安机关立案监督制度；
依法对行政机关及其工作人员“以罚代刑”行政责任、刑事责任的追究制度；
检察机关对不构成犯罪的行政违法涉案人处理提出检察建议的制度，等等。
(二) 根据刑事诉讼效率需要，合理配置执法资源，整合内部办案力量
1、规范行政执法检验、鉴定工作制度。行政执法涉及社会生活的各个方面，需要通过鉴定认定的技术领域异常繁杂，为移送涉嫌犯罪案件专门设置鉴定机构既不可能也不必要。但是，应当考虑规范行政检验、鉴定机构及工作人员执业行为，如由国务院或省级人民政府统一认证有关个人、机构的检验、鉴定资格，明确其检验、鉴定程序与权限，等等。?
2、行政执法机关要建立健全跨行业监控反应机制，为执法特别是后续追究刑事责任争取查办良机。在现实生活中，许多行政违法案件是跨行业作案的，单一行政执法机关截获的往往只是违法信息的表面现象，如果信息渠道畅通、反应敏捷，有负责的机构协调，就可能及时将表面上互不关联的现象联系起来，凸现事情本质或真相，从而作出正确的处置反应。
3、合理调整公安机关内部案件管辖分工。当前，公安机关内部对破坏社会主义市场经济秩序、妨害社会管理秩序的犯罪案件，经济侦查部门和治安部门有交叉管辖现象，既不利于案件的对口移送，也容易造成内部推诿现象。可以考虑按刑法分类划分公安机关内部管辖，即由经济侦查部门管辖破坏社会主义市场经济秩序犯罪，治安部门负责妨害社会管理秩序的犯罪案件，并按管辖犯罪类别不同配备有不同业务专长的侦查人员。? 4、通过相互培训、专题研讨活动，提高执法人员办案技能。要着力提高行政执法人员刑事诉讼意识，提高识别案件性质的能力和收集、固定、保全证据的水平；
通过向相关的行政执法部门学习，使公安侦查员、刑事检察官熟悉、掌握涉嫌犯罪行政案件的行业知识，增强他们办理此类涉嫌犯罪行政案件的能力。?
5、适当调整行政执法工作方法与策略，以适应与行政违法犯罪斗争的需要。当前，行政违法犯罪呈现有组织实施的趋势，特别是制售假冒伪劣商品、侵犯知识产权、非法经营、走私等多环节才能实现违法犯罪目的的案件。而对涉嫌违犯行政法规的违法犯罪行为启动执法程序，系行政执法机关依照职权采取的主动行为，这对完整查明案件真相，抓获不同环节实施违法犯罪行为人不利。因此，行政执法机关查处涉嫌犯罪的行政案件，要在指导方针上明确对符合条件的案件采取“适时破案”的工作策略。公安机关则要发挥刑事侦查专门优势，针对有组织违法犯罪现状，正确处理“及时破案”与“适时破案”的辩证关系，在配合协调的制度框架下，通过协商及时介入行政执法查办案件。
三、积极推动行政执法与刑事执法衔接的司法化进程
行政案件转入司法程序后涉及限制或剥夺违法者的人身自由，在刑事诉讼由侦查中心转为审判为中心的现行诉讼模式下，担当司法审查主角的人民法院对行政执法在刑事诉讼中法律地位意识十分关键。行政违法犯罪案件在行政执法与刑事执法阶段只有量的多少而没有质的区别。根据我国现行的有关法律，具有可诉性的行政执法行为，可以因行政相对人运用法定的司法救济手段而进入司法审查程序。但行政诉讼与刑事诉讼的规则和证据要求是不一样的。行政诉讼对证据的认识，虽然也与刑事诉讼一样要求围绕“关联性、合法性和真实性进行质证”，但普遍认为认定规则要求低于刑事诉讼。一审法院对事实的认定是以行政程序收集的证据为基础，是对其在获取和处理证据及得出事实结论上是否合法进行审查。从诉讼职能到证明标准他们之间差别巨大。应当借鉴行政司法审查原理，引入或移植行政诉讼的程序规则和证据规则开展刑事诉讼活动。当然，考虑到这涉及行政相对人的人身权，为了体现保障其合法权益的价值取向，在认定事实和证据上应适用“排除合理怀疑标准”，通过类似“疑罪从无”的标准来实现。实现这一设想的具体步骤，远期目标是力促全国人大及其常委会通过行政执法直接转入刑事执法，将其司法化的法律规则,当务之急则是争取“两高”对行政执法在刑事诉讼中的法律地位作出符合诉讼规律的司法解释。
（一）对进入司法程序的行政执法案件事实和证据，比照行政诉讼审判要求侧重对行政执法的合法性进行复审。重点审查行政执法人员是否符合主体资格要求,体验、鉴定是否按照行业管理的有关法规、制度进行，等等。如果不能形成司法解释，至少应经过行政执法机关、公安机关及“两高”协商，形成《纪要》，如“两高”、公安部、国家烟草专卖局《关于办理假冒伪劣商品烟草制品等刑事案件适用法律问题座谈会纪要》。
（二）明确赋予行政执法机关依法获取的证据材料刑事诉讼法律地位。对行政执法机关移送行政执法中扣押的书证、物证等实物证据，按照刑诉法第四十五条规定精神，作为公安、检察和法院收集、调取的证据，直接转换为刑事诉讼证据：对有关检验报告、鉴定结论等专门性证据材料，司法机关只作要式程序审查，即可决定是否作为刑事诉讼证据：对在执法过程制作的调查笔录、谈话笔录、询问笔录，以及行政相对人的陈述笔录、自书材料等证据材料，原则上要求司法人员重新制作（或收集），但确因有不可抗拒原因（如原证人、陈述人死亡），经侦查机关查证与其他证据吻合，相互印证违法事实的，也可以作为刑事诉讼机关要求介入涉嫌犯罪案件参与联合调查，按照高检院、公安部有有关刑事诉讼规定制作的调查笔录，经立案侦查阶段依法核实，也应作为刑事诉讼的证据使用，事实上，对进入刑事执法阶段之前行政执法形成的各种笔录采取上述做法，在有些地方司法机关协商认定为刑事诉讼证据并在实践中试行，并取得良好的法律效果与社会效果。
（三）明确行政执法机关专门检验、鉴定、现场笔录、处罚决定的权威属性。行政执法机关在职权范围内依法对社会、公共事务行使行政管理权，并提供相应的社会服务或公共产品，对权限内实施的行为具有公定力。因此，对行政执法机关依法作出涉及其管理领域专门知识的检验、鉴定，以及行政机关人员在实施具体行政行为时对有关事项的现场情况当场所作的笔录，甚至是处罚决定，刑事执法机关通过复核认为在形式要件上没有错误，就应当充分尊重并给予肯定，作为不需要提出证据进行证明的事实。这不仅符合认识的逻辑规律，并且在形式要件无误的前提下，虽然认定的事实与证据可能与客观有差距，但却在程序制度上实现了法律的公正，因而也符合效率与公正相统一的诉讼规律，应当以法律的形式国定下来。目前，在个别领域，这个观点已得到司法解释的肯定。
（四）防止“以刑抵罚”。对目前大量“以罚代刑”现象，不仅已有法律明文禁止，也为人们普遍理解。但涉嫌犯罪行政案件移送追究刑事责任后，是否就放弃行政追究职责，在部分行政执法机关及其工作人员主观上错误认识，实践中也有所谓“以刑抵罚”的错误做法。对此，虽对某一行政与刑事相关执法领域有解释，但从建立建全行政执法与刑事执法相衔接机制的法制保障的高度看，仅一一解释是不够的，要满足国务院《关于行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十四条要求，必须在法律上赋予法律与行政监督的具体依据。因此，制定行政执法与刑事执法配套法规制度，在明确禁止“以罚代刑”的同时，也要在法律上明确禁止“以刑抵罚”，并规定有关责任人不作为的行政与法律责任。
