重视县、乡人大机构设置 推进基层民主政治建设
——对我市区（市）县人大机构情况的调查与思考
吴邦国委员长指出：“发展社会主义民主，健全社会主义法制，是各级人民代表大会及其常委会的根本任务。”随着人民代表大会制度的不断完善，国家权力机关在国家政治生活中发挥着越来越重要的作用。对地方各级人大及其常委会来讲，任务越来越重，要求越来越高。为了做好新形势下的人大工作，了解我市区（市）县人大常委会的组织建设和机构设置情况，最近，我和市人大常委会人代工委的同志一道，通过召开专题座谈会以及到部分区（市）县人大直接了解情况等方式，对我市区（市）县人大的机构现状进行了调研。从总的情况来看，各区（市）县都十分重视人大的组织机构建设，人大的组织制度和工作制度建设不断得到加强，人大及其常委会在认真履行宪法和法律赋予的各项职权，充分发挥地方国家权力机关作用，代表人民行使管理地方国家事务等方面都起到了积极作用。但随着我市基层民主政治建设的加强、城乡一体化进程的加快，基层人大工作也面临着许多新情况、新问题，新的形势必然要求现行人大机构的设置要与之相适应，以更好的发挥地方人大及其常委会的作用。
一、机构现状及存在的问题
我市区（市）县人大现行机构是按照2001年机构改革方案设置的，即3个工作委员会， 1个常委会办公室。经过几年的运行，从人大的工作实践和实际工作需要来看，现行我市区（市）县人大机构设置尚不能完全适应形势发展的需要，存在一些突出的问题。
（一）机构名称不统一，设置不合理。首先，机构名称不统一。如负责法制工作的机构有的叫“内务司法工作委员会（或办公室）”，有的叫“法制工作委员会（或办公室）”；
又如负责财经工作的，有的称“经济发展工作委员会”，有的又称“财经办公室”。其次，机构设置不合理。由于人员编制所限，有的不得不将几个口的工作归为一个机构，如ＸＸ区人大的“财经农业城环工作委员会”就是如此。目前，除五城区已全部撤销乡、镇，设立了街道办事处外，14个区（市）县人大只有新津县专设了“农业工作委员会”，其余均没有专门的人大农业工作机构，而是与财经合并为经济发展工作委员会。如郫县现有农业人口36万人，占全县人口的3/4，推进城乡一体化、构建和谐社会的难点、热点和重点工作在农村，解决“三农”问题工作量很大，但其农业工作与财政、经济、城乡环境保护等工作合归为经济发展工作委员会后共联系48个部门，对农业发展和农村稳定的调查研究、工作指导等方面的工作，在时间和精力上不能保证，与乡、镇和涉农部门的联系也相对减少，在一定程度上导致实施的监督工作也显得过粗，效果不明显。这种设置很难适应工作需要，同时也容易造成机关内部各部门的工作量苦乐不均，影响工作积极性的调动。为解决上述矛盾，部分区（市）县作了一些相应的变通，在不增加人员编制的情况下，采用增挂牌子的办法，以适应工作的开展。这就产生了机构数量不统一，参差不齐的现象。目前，19个区（市）县人大，只设四个办公室的有5个，设5个办公室的1个，设3委1办的有8个，设4委1办的有2个，设5委1办的有3个。
（二）多数没有人事代表工作机构，人大及其常委会的基础工作受到较大影响。代表工作是人大及其常委会工作的基础，联系代表工作又是做好人大常委会工作的基础。代表工作的好坏，代表作用发挥如何，都将直接影响到人大及其常委会职能的发挥。但目前我市19个区（市）县中仅只有7个区（市）县人大常委会增挂了代表工作机构的牌子，其余都是与常委会办公室合署办公，或确定一名工作人员负责代表联络工作，或下设代联科，实际上无人员，很难适应日趋活跃的代表工作的开展。如ＸＸＸ市现有4级人大代表1400多人，而代表工作是由该市人大常委会法制工作委员会一位副主任兼职做此项工作，难以应付日常繁重的事务，如对4级人大代表的小组活动、乡镇人大工作的指导以及督办代表建议的办理工作等。这在一定程度上影响了代表工作的开展和人大工作职能的发挥。
（三）信访工作机构不健全，直接影响人大信访工作开展。人大信访工作是人大及其常委会联系人民群众、及时掌握和反映人民群众愿望和要求、维护人民群众利益的重要渠道，是加强人大监督工作的重要内容。加强人大信访工作，对于妥善处理人民内部矛盾，维护社会稳定都将起着重要作用。但目前我市各区（市）县人大常委会都没有专门的信访工作机构，是与常委会办公室合署办公，或确定一名工作人员负责信访工作，或下设信访科，无专门的工作人员，信访工作难以正常开展。随着社会主义民主法制进程的不断推进，人民群众对人民代表大会制度、对人大及其常委会性质、地位和作用有了更为深刻的认识和理解，到人大常委会机关信访的群众呈逐年上升趋势。以市人大常委会为例，2003年共受理人民群众来信来访4965件（次），2004年共受理人民群众来信来访6095件（次），较上年增加22.76%；
今年一季度已受理人民群众来信来访1659件（次）。而区（市）县人大常委会受理人民群众来信来访也大幅度增加，如都江堰市、邛崃市人大常委会去年就受理人民群众来信来访近千件（次）。面对日益增长的信访量，没有专门的信访工作机构将难以适应人大信访工作的需要。
（四）街道出现代表工作缺位和人大监督“断层”。随着城乡一体化进程的加快，现在我市的五城区乡、镇已被撤销，全部改设街道办事处，至2004年12月底全市共有街道办事处89个。各区人大及其常委会在依法行使监督时，对街道办事处、人民法庭等派出机构的监督却出现空白和“断层”。代表工作也面临新情况、新问题，大受影响。目前个别区，即使是设有街道人大工作室（如青羊区），或街道社区人大工作室（如锦江区），这些“机构”也主要是负责代表小组活动等工作，原创文秘材料，尽在网络。且人员少又兼职，难以适应这种新形势下的人大工作的需要。监督工作的“断层”、代表工作的缺位，直接影响了街道人大工作的开展和基层民主政治建设。
（五）乡镇人大工作有弱化现象。在调查中，我们感到前段乡、镇合并的改革对推进城乡一体化进程有极大的推动作用。但乡、镇人口多了，规模大了，代表工作也更重了。区（市）县人大对目前乡、镇人大主席由乡、镇党委书记兼任的情况反映强烈。普遍认为：“上面千条线，下面一根针”，乡、镇一把手担子重、事务多，时间、精力不够，往往无法做到两者兼顾，而专职副主席因各种原因积极性有待进一步调动，致使乡、镇人大工作有弱化现象。加之各乡、镇党委书记经常因工作需要交流轮岗，轮岗后的书记要兼任乡、镇人大主席而又不是本乡、镇人大代表，这就需要重新补选为人大代表，有时又不能及时补选，难免造成工作缺位。
二、建议与思考
人大的机构建设是人大及其常委会依法行使职权，开展工作的基础和保障。人民代表大会制度要充分发挥优越性，人民代表大会及其常务委员会要依法履行好职责，就必须以与时俱进的精神不断加强组织制度建设。健全并完善基层人大机构建设，是适应形势发展、加强基层民主政治建设、构建和谐社会的需要，是进一步促进人大及其常委会工作的制度化、法制化、规范化的需要。胡锦涛同志指出：“为了保证实现全面建设小康社会的宏伟目标，必须认真落实宪法赋予人民代表大会及其常务委员会的各项职权，充分发挥人民代表大会及其常务委员会作为国家权力机关的作用，使人民代表大会及其常务委员会成为全面担负起宪法赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。”要担起重任，必须加强人大的组织机构建设。鉴于目前区（市）县人大机构设置不尽科学的现状，有待在原机构改革的基础上进一步加以规范和完善。因此，建议：
（一）设立专门的代表工作机构
人大代表是国家权力机关的组成人员，做好代表工作，加强同代表的密切联系，为他们联系群众、开展活动、履行职责提供方便和条件，是代表法赋予各级人大常委会的重要职责，也是做好人大及其常委会工作的基础和保证。这就需要有一个健全的机构加强与代表的联系和沟通，为代表执行代表职务提供服务和保障。近年来，代表工作越来越受到各级党委和人大常委会的高度重视，形式不断创新，内容日益丰富，工作日趋繁重，没有专门的健全的代表工作机构，将难以满足实际工作的需要。单独设立代表工作机构势在必行。建议各区（市）县人大常委会单独设立代表工作机构，以适应代表工作的需要。切实加强同代表的密切联系，为代表执行代表职务提供优质服务。
（二）设立人大信访工作机构
前不久，吴邦国委员长在关于加强信访工作的指示中明确提出：“要把信访工作当作人大加强监督工作的重要内容，当作宪法规定的国家权力机关的重大责任，予以高度重视。”信访工作既是了解民情、反映民意的窗口，联系群众、拓宽监督、加强民主的渠道，又是维护社会稳定，构建和谐社会的十分重要的基础工作。随着民主与法制建设的推进，四个五年普法教育工作的开展，公民的民主意识、法制意识、人大意识越来越强，依法维护自己的合法权益的意识不断增强。因此，加强人大信访机构的建设是十分必要的。现在人大每年的信访量呈逐年上升的趋势，我市各区（市）县人大信访工作的现状难以适应这种形势发展的需要。因此，建议各区（市）县人大单独设立信访办公室，以加强人大的信访工作。
（三）设立街道人大工作机构
街道是城市的基础，是区级政权的延伸。随着我市城乡一体化的整体推进，现在五城区已全部撤销了乡、镇，改设街道办事处，基本实现了城市化。为了更好的适应我市城市化建设的需要，充分发挥基层人大常委会在推进基层民主政治建设进程中的作用，在区的各街道设立区人大常委会街道工作委员会十分必要。
设立人大街道工作委员会是监督街道办事处等派出机构，填补人大监督“断层”的需要。随着城市发展管理的需要和各部门工作重心的下移，街道办事处承担了越来越多的行政管理职能。然而，区人大及其常委会在依法对“一府两院”的监督中，对街道办事处、人民法庭等派出工作机构的监督还是一个“断层”，影响了街道人大工作的开展和基层民主政治建设。
设立人大街道工作委员会是密切联系群众，构建和谐社会的需要。因为街道位居国家政权机关体系与城市社区群众自治组织的结合部，人大街道工作委员会在这样一个特殊重要的层面上设立并卓有成效地开展工作，不仅能够充分发挥人大倾听群众呼声，深入了解民情，充分反映民意、广泛集中民智，监督“一府两院”派出机构的民主主渠道作用，为各级人大代表履职提供便利和条件，引导和发挥好代表依法履行职责的积极性，而且能够推进街道领导机构决策的民主化、科学化，促进街道办事处等派出(工作)机构转变职能，全面加强城市基层“三个文明”建设。
近几年来，北京、深圳、广州、南京、杭州、太原等市所辖区的人大常委会，根据地方组织法第五十三条“常委会根据工作需要设立办事机构和其他工作机构”的规定，分别设立了街道人大工作委员会，作为区人大常委会的派出机构。其主要职责是：（1）组织所在街道的市、区人大代表开展学习、视察、检查、评议、调研、述职等活动，并向区人大常委会提交有关情况报告。（2）协助做好群众与本街道辖区的人大代表的沟通、联系、反映意见和建议等工作。（3）在区人大常委会的领导下做好本街道的区人大代表选举的有关工作。（4）督促涉及本街道的人大代表议案和建议的办理。（5）协助依法治区领导小组开展相关工作。（6）办理区人大常委会交办的其他工作。山西省太原市人大常委会还率先于2001年制定通过了全国首部街道人大工作委员会工作条例。
区人大常委会在街道设立工作委员会，既有法律上的依据，又是实际工作需要。全国兄弟市区已经开展了此项工作，而已被实践证明是成功的。因此，在我市城区人大设立人大街道工作委员会是完全必要的，也是切实可行的。
（四）进一步加强乡、镇人大工作，设立专职的乡镇人大主席
乡、镇人大是最基层的国家权力机关，担负着地方组织法赋予行使的十二项职权，而且对区（市）县人大常委会联系人大代表和人民群众起着重要的桥梁作用。2004年，按照市委统筹城乡经济社会的发展、推进城乡一体化进程的工作部署，我市乡、镇机构改革速度进一步加快，目前的乡、镇，辖区范围广，经济总量大，人口多且结构复杂，社会管理负担重，基层民主法制和政治文明建设任务艰巨。而乡、镇党委书记兼任人大主席所产生的矛盾不可小视，普遍反映党委书记是力不从心，弊大于利。因此，建议乡、镇人大一般应设专职主席。特殊情况下由乡、镇党委书记兼任的，也应设专职副主席，并配备适当的工作人员。
