关于涉农社区（村）党风廉政建设的调查报告
中共ＸＸ区委副书记、区纪委书记 ＸＸ
社区是社会的细胞、前沿和缩影，它直接面对基层单位和群众，直接体现党和政府工作的落实。党的十六届四中全会提出了构建和谐社会的要求，而构建和谐社会首要的是建设好和谐社区。抓好社区党风廉政建设，是构建和谐社区的必然要求，对于推动反腐倡廉工作的深入开展、加强基层民主政治建设都具有十分重要的意义。为保证区委、区政府关于推进城乡一体化、实现“三个全面接轨”和加强基层民主政治建设等重大部署的顺利实施，针对近年来我区群众对涉农社区（村）干部的来信来访不断上升和部分村级党员干部以权谋私、损害群众利益、严重违纪违法的问题，近期，区委副书记、区纪委书记李榕同志组织区纪委、区民政局、区一体化局，对涉农社区（村）的党风廉政建设进行了认真调查和研究。调研以党风廉政建设组织领导、宣传教育、村务公开、村级财务管理等方面的内容为重点，先后到6个涉农街道、21个村和涉农社区，查看了工作资料，对1000余名村民进行了问卷调查，召开座谈会32次，与近200名村两委会成员、村民、街道领导、区级有关职能部门领导及工作人员进行了座谈讨论，统计分析了涉及村级党员干部的信访举报，剖析了部分“村官”违纪违法的案件。在此基础上，综合分析了涉农社区（村）党风廉政建设工作的现状及存在的问题，研究提出了工作意见和建议。初稿形成后，又征求了区级相关部门和涉农街道领导的意见，区纪委常委会还专题进行了讨论，对调研报告作了反复修改。
一、存在问题
近年来，我区包括涉农社区（村）在内的基层党组织和广大党员干部，认真贯彻党的路线、方针、政策，坚决执行各级党委、政府的决策和工作部署，履职尽责、苦干实干，带领广大群众为全区经济持续快速发展和保持社会稳定作出了积极的贡献，涌现出了一大批先进基层党组织和优秀党员干部。同时，在积极探索加强基层党风廉政建设的新路子、新方法上也取得了新的成效。但是，由于在教育、制度、监督等方面还存在薄弱环节，基层特别是涉农社区（村）党风廉政建设仍然还有不少问题，有的还比较突出，如果不能及时予以有效解决，将会影响城乡一体化进程，影响全区经济持续发展和社会稳定。这些问题主要表现在以下几个方面：
（一）党风廉政建设的组织领导和宣传教育力度不够
实行和全面落实党风廉政建设责任制，积极开展反腐倡廉宣传教育，是推进党风廉政建设的治本措施。但从近年来我区涉农社区（村）的情况看，在这方面还存在明显的薄弱环节。
一是责任制不够健全。部分涉农街道的领导对加强涉农社区（村）党风廉政建设的重要性、必要性和紧迫性认识不够到位，思想准备不够充分，导致抓这方面工作的积极性和主动性不够强。突出表现是对党风廉政建设责任制如何向涉农社区（村）延伸分析研究不够，缺乏具体措施，因而工作标准不明确，责任分工不细致，没有能够形成一级抓一级、层层抓落实的党风廉政建设责任制工作机制。
二是抓工作不够扎实。有的涉农街道在如何使党风廉政建设与农村实际情况相结合，如何与农村经济发展相结合等问题上认识不清，存在抓工作常常停留在以会议传达会议、以文件贯彻文件的层面上，上下一般粗，作风不深入。没有按照涉农社区（村）的实际，对党风廉政建设工作作出有针对性的具体安排布置，在下大力气、花真功夫上差距较大，加之缺乏相应的检查考核，奖惩不逗硬，致使工作力度不大，效果不佳。一些涉农社区（村）党组织负责人，抓党风廉政建设和反腐败工作的意识不强，工作不力，更谈不上经常性、系统性和有效性了。在调研中发现，有的村甚至连相关的工作资料和记录都没有建立。
三是反腐倡廉宣传教育不够深入。对涉农社区（村）的党风廉政建设宣传教育缺乏有效措施，学习教育停留在表面，形式呆板，手段单一。街道除了要求村上订阅纪检监察报刊杂志、传达上级要求和利用会议之机向村干部“打打招呼”之外，对村级党员干部缺乏针对性、经常性的有效教育和培训。涉农社区（村）则仅限于开会传达上级文件精神，或者观看一、两个警示片，而没有采取具体的教育方法和措施，教育效果不好。宣传教育的薄弱，导致部分农村党员干部法纪意识淡薄、广大村民对党风廉政建设的知晓程度低，支持和参与的热情不高。从抽样调查情况看，有53.25％的村民对党风廉政建设和反腐败工作表示不了解或不太了解。由此，导致群众对村干部的工作缺乏理解和支持，对村干部的监督作用也得不到更有效的发挥。
（二）制度不够健全和完善
从调查中我们了解到，我区涉农社区（村）在内部制度建设上还存在不完善和不配套的问题，对干群关系和各项工作的顺利开展带来了不良影响。突出表现在四个方面：
一是村级财务管理制度不规范。集体财务管理直接关系群众的切身利益，是基层民主管理和党风廉政建设的重要内容。通过调查和剖析“村官”违纪违法案件发现，村级财务管理普遍不够规范。具体表现在：会计基础工作薄弱。有的帐簿设置、记帐、手续不规范，收入、支出不按规定建帐，自行设置会计科目，会计、出纳自行记帐，对帐不及时，帐帐不符，帐实不符；
内控制度不健全或有章不循。自制原始凭证，票据管理混乱，现金管理不规范，以白条抵库挪用或借支现金，且数额大、时间长。个别村用现金列支所谓的“工程款”，最高的达80万元；
财务收支审批程序不规范。部分财务开支审批只有主办会计、财务负责人的签字，而缺少民主理财小组的监督把关；
专项工作经费使用与管理不规范。白条列支专项经费现象大量存在。个别村帐务处理不单列，没有做到专款专用，甚至出现挤占和挪用的现象。
二是村干部的奖金分配制度不配套。这些年来，为了促进经济快速发展，各街道每年向行政村下达招商引资、经济发展、税收等各项目标任务，然后根据目标完成情况出台政策，对村两委会成员（主要是村支书、村主任）进行奖励。这种做法，虽然对经济发展起到了一定的促进作用，同时也产生了一些负面影响，比较明显的是在村干部的奖金发放上出现与民争利的现象。据调查统计，近几年，全区村支书、村主任个人年奖金从几万到十多万甚至二十多万元不等，与村民收入反差很大。2004年，全区村民人均收入为5318元，而6个涉农街道的48个村，两委会成员的奖金总额达到648.94万元，人均2.2万元。其中，书记、主任的奖金共计350.43 万元，人均3.98 万元，最高的为14.11万元；
由村集体资产支付的为365.87万元，占总额的56.38%。由于这些奖金多是在群众不知情的情况下，全部或者大部分从村集体资产中列支，直接与村民利益发生冲突，引起不满，有的还诱发过群体性上访。
三是村干部用车管理缺乏统一规定。根据调查了解，在48个涉农社区（村）中有28个村有公车，共50辆，供两委会成员（主要是村支书和村主任）使用。在这些公车中，有奥迪、本田等进口轿车，购买价格高的达30多万元。有公车的村，对公车使用费用都实行实报实销，2004年单车直接使用费用最高的达4.42万元。有的村由两委会自定规矩，为村干部个人报销私车费用或发放现金补贴。2004年，村干部个人报销私车费用最高的达1.8万元，个人享受现金补贴最高的达2.6万元。不管是公车的购置和各项使用费用，还是为村干部报销的私车费用和向村干部发放的现金补贴，全部都从村集体资产中开支。由于公车的购置没有任何限制标准，在管理和使用上又缺乏统一、透明的政策和制度，村民意见很大，个别村的村民还因此集体上访。
四是村级接待开支缺乏约束。近年来，涉农社区（村）以招商引资及其他业务工作需要为由，开支的村级接待费比较大。据对金泉、天回、沙河源3个街道的41个村接待费用的调查统计，2003—2004年，共开支接待费用304万元，各村年均开支3.71万元。其中，年接待费在10万元左右的村5个，最高的达15.2万元。接待费的使用随意性大，缺乏规范、完善的管理制度约束，部分群众对此反映强烈。
（三）村务公开实效性不强
村务公开是加强基层民主政治建设的重要内容，是完善村民自治，维护农民群众根本利益的必然要求，也是促进党风廉政建设，密切党群、干群关系的重要途径。近年来，各涉农街道按照中央和省、市、区的布置和要求，不断推进村务公开工作，取得了积极的成果。但存在的问题仍然比较多，群众心存疑虑，满意度不高。问卷调查中，对村务公开表示满意的村民只有42.55%。2002—2004年，区纪委和区信访办受理的反映村干部的信访问题中，属于村务公开方面的比例最高，达44件，占总量的25.58%。反映的问题集中表现在：一是公开的内容不全面。往往“重一般，轻热点”，只把村务管理、事务管理等容易公开的事项进行了公开，而对财务管理、集体资产和土地流转收益、集体重大事项等群众关心的热点、焦点问题公开不够，且只公开结果，不公开过程；
二是财务公开走过场。普遍只公布财务报表，不公开明细帐目，或者公开的明细帐“不明”，让人看不懂。村委会开支项目尤其是接待费用、车辆使用费用和村干部的奖金、补助、加班费、过节费等开支，几乎都不公开或不真实公开，实际上也不敢真实公开；
三是村务公开操作程序不规范。不按时公开或不定期更新公开栏的内容，有的村在遇上级检查时才更新村务公开栏，个别村甚至长达半年时间都不更新公开的内容。有的村在公开程序上随意性大，没有发挥村民理财小组和村务公开监督小组的作用，公开什么、何时公开、怎样公开都由村干部说了算，致使村务公开质量不高、效果不好。
（四）损害群众利益的违纪违法问题时有发生
按照《党章》和《村民委员会组织法》要求，村两委会成员都是由农村广大党员和村民选举产生的，本应带领群众发展经济，办理好本村的公共事务和公益事业，为集体和群众服好务。然而，有的村级党员干部却辜负了组织和群众的信任，把手中的权力当作捞取个人好处的工具，以权谋私，损害群众利益，引起群众强烈不满。问卷调查中，39.37%的村民认为村干部不廉洁或不太廉洁。近年来，群众反映村级党员干部的信访问题呈现逐年大幅上升的高位运行态势。2004年，6个涉农街道共受理反映村干部的信访问题95件，其中集体访60件、1623人（次）。2002—2004年，区纪委和区信访办共受理反映村干部的信访问题172件（次），集体访913人（次）。其中，2004年的信访82件（次），集体访631人（次），分别是2002年的2.1和6.3倍。在这些信访中，反映村干部贪污侵占、在土地流转中暗箱操作、村务公开不到位和挥霍集体资产问题的达65%。去年底至今，我区连续查办了14名村干部违纪违法的案件，其中，已有4人被判处有期徒刑，3人被开除党籍。这些案件中，有的是违反土地管理法规，擅自与个体商人签订土地租用协议，非法占用农用地，修建商品房出售牟利；
有的是在拆迁安置、土地征用过程中，采取虚报冒领、收入不记帐、少交购房款等方式，贪污、侵占征地补偿款；
有的是在企业租用土地时，利用职务上的便利，采取虚假转租的方式，获取其中的“差价”，侵吞集体资金；
有的是在招商引资过程中，索取贿赂。“村官”腐败行为的发生，不仅直接侵害了农民的利益，而且损害了党和政府在人民群众中的形象，干扰了城乡一体化进程。
二、主要原因
上述问题的存在，原因是多方面的，归纳分析调研情况，我们认为，主要有以下几点：
（一）农村基层党风廉政建设发展相对滞后。这些年来，各级抓党风廉政建设和反腐败工作的重点领域主要是党政机关、司法机关、国有企业，抓廉洁自律关注的是党政领导干部和国有企业负责人，而对基层党风廉政建设的部署、要求相对较少，尤其对经济快速发展的城市近郊农村基层党风廉政建设的新情况研究不够，办法不多，力度不大，导致农村基层党风廉政建设整体上发展相对滞后。
（二）街道与村之间的工作关系存在矛盾。按照《村民委员会组织法》的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织；
政府与村民委员会的工作关系是指导、支持和帮助关系。但这些年来，在街道中有自觉不自觉地把村当成行政下属的情况，每年向村下达招商引资、经济发展、税收等30多项工作目标。为了调动村干部抓工作的积极性，在没有配套资金的情况下，还出台政策对村干部进行奖励。事实上形成了街道出政策、村集体资金开支，出钱奖励村干部的状况。这种做法直接与《村民委员会组织法》相矛盾。按规定，集体经济所得收益的使用，必须提请村民会议讨论决定方可办理。实际工作中，用于村干部奖励的开支没有交给集体讨论决定，影响了村民的经济利益和民主权力，得不到群众的理解和支持。
（三）对村党组织和村干部的监督不到位。按照现行体制和制度，对村级党组织和村党员干部行使权力的直接监督力量来自上级组织监督、村民民主监督和审计监督三个方面。而实际工作中，有的街道抱着不能干预和插手村民自治的思想，对村党组织和村干部教育监管的力度不够；
部分村民正确行使民主权力的意识不强，遇到问题或对村干部有意见，首先想到的是上访“告状”，而没有充分行使村民在自治中的知情权、决策权、参与权和监督权，村民理财小组、村务公开监督小组的作用发挥不好；
近年来，由于街、乡的内审机构撤销，其内部审计职能由财政所或农经科人员承担，审计力量明显不足，使村级的审计监督力度受到较大削弱。有的街道在对村级的审计监督中走过场，没有发现和纠正村级财务管理中存在的问题和漏洞。监督乏力，使有的党支部战斗堡垒作用发挥不够充分，部分村干部权力失控、行为失范。
（四）少数村干部思想政治素质低。这些村干部放松了对自己世界观的改造，不认真学习党的方针、政策和国家的法律法规，政治素质低；
群众观念、宗旨意识淡化，缺乏民主作风，工作简单粗暴、独断专行；
廉洁奉公意识差，法纪观念淡薄，直至发展到以权谋私，贪污腐败，违法犯罪。
三、对策建议
按照区委、区政府关于推进城乡一体化工作的部署，我区将于今年上半年撤销全部行政村，并按照“一村一居”的模式组建社区居委会。加强涉农社区党风廉政建设，一定要紧密结合村改居工作的实际，按照党中央关于建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系的要求，针对存在的突出问题，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，采取切实有效措施，改革体制制度，切实加大从源头上预防和治理腐败的力度，为顺利推进城乡一体化、加强基层民主政治建设、构建和谐社会提供有力保证。当前和今后一个时期，应着重抓好以下工作：
（一）切实加强涉农社区党风廉政建设组织领导
要把涉农社区党风廉政建设切实纳入基层党建工作目标，摆上重要议事日程，进一步加强组织领导。一是紧紧抓住党风廉政建设责任制这个龙头。将责任制延伸到涉农社区，在责任分解、责任考核、责任追究三个环节上下功夫，抓好以建立健全惩治和预防腐败体系为重点的各项工作的落实。街道要层层落实涉农社区党风廉政建设工作的责任人，明确任务分工，并由街道党工委与涉农社区党支部签订年度党风廉政建设和反腐败工作目标责任书，将党风廉政建设与其它工作一同部署、一同检查、一同考核，一级抓一级，层层抓落实。建立和完善对涉农社区负责人 “诫勉谈话”、“信访谈话”、“廉政谈话”等廉政制度。要严格责任制考核，强化责任追究，建立对涉农社区负责人和街道相关领导的党风廉政建设责任追究机制，把执行党风廉政建设的情况作为对涉农社区工作者绩效考核的重要内容，与各项奖励和经济利益挂钩，并实行党风廉政建设一票否决制度。二是制订廉洁从业规定。参照《党员领导干部廉洁从政准则》、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定（试行）》及省、市、区出台的相关规定，研究制定我区涉农社区工作者廉洁从业、廉洁自律的规定，对违反规定的人员，区别不同情况，由党组织或指导居委会依纪依法进行处理，有效规范涉农社区工作者从业行为，促进其廉洁奉公、为民服务。
（二）不断强化涉农社区党风廉政宣传教育
坚持把宣传教育作为涉农社区党风廉政建设的基础性工作来抓，努力创新教育载体，活跃教育形式，丰富教育内容，不断增强宣传教育的针对性和实效性，充分发挥教育的治本功能，筑牢涉农社区工作者和社区党员的思想道德防线。一是建立涉农社区党风廉政宣传教育联席会议制度。由街道党工委组织协调，以涉农社区为阵地，利用涉农社区资源，通过廉政报告会、讲党课、专题辅导、开辟党风廉政建设网页等多种形式，开展党风廉政宣传教育进社区活动，逐步构建覆盖涉农社区的党风廉政建设“大宣教”格局。二是切实加强对涉农社区工作者的教育。制定涉农社区党风廉政教育培训计划，每年由区、街道两级分别对涉农社区工作者进行法律知识、党纪条规、基层组织工作规则等方面的培训。及时分析把握各种社会倾向和思潮带来的影响，采取违纪违法人员现身说法、编写剖析材料、拍摄警示片、参观监狱等方式，有针对性地开展教育和思想政治工作，防患于未然。要充分利用典型违纪违法案件，在涉农社区扎实开展“三讲两看一增强”（三讲：讲党纪条规、讲法律法规、讲身边案例；
两看：看群众反映的问题解决没有，看社区的管理制度健全落实没有；
一增强：增强基层党员干部遵纪守法、为民服务意识）专题活动，强化法制观念、群众观念和民主意识。三是大力加强廉政文化建设。认真开展“廉政文化月活动”、“廉内助”评选活动，积极推进廉政文化进社区、家庭、学校、企业和农村“五进”活动，在涉农社区形成良好的党风廉政宣传教育氛围，反腐倡廉意识，形成以廉为荣、以贪为耻的良好社会风尚。
（三）进一步健全完善涉农社区管理制度
一是完善薪酬制度。逐步实现涉农社区工作者岗位职业化、报酬工薪化、保险制度化。利用村改居之机，理顺街道与涉农社区的关系，明确涉农社区居委会的职能，使其集中精力抓好《居民委员会组织法》赋予的各项任务。针对以前在奖金、补贴发放上存在的问题，建议在明确涉农社区工作者工资、保险、通讯费、过节费、加班费、综合目标考核奖、集体经济组织经营成果奖发放标准和办法的基础上，对他们的薪酬制度作进一步完善。明确规定街道对涉农社区工作者的各项奖励所需经费由街道解决，不从涉农社区集体经济收益中列支，严格规范奖金发放。
二是改革用车制度。全面取消涉农社区的公车，从根本上解决在用车问题上搞不正之风和与民争利的问题。建议由街道组织、区车改办指导，将涉农社区的现有公车进行统一评估、公开拍卖，拍卖所得扣除相关费用后，全部归涉农社区集体所有。今后不再允许涉农社区用集体财产购买车辆。社区工作者确需的交通费用，由街道提出指导意见，经居民会议或居民代表会议决定。
三是推进财务管理体制改革。在管理体制上，结合贯彻落实市委办公厅、市政府办公厅最近联合下发的《关于建立和完善村组代理会计核算中心全面推行会计委派制度的意见》，实行涉农社区财务委托街道统一管理。经居民会议或居民代表会议讨论同意后，取消原各涉农社区（村）会计人员和银行帐户，按照集体资产所有权不变、集体资金使用支配权不变、财务收支审批权不变、基本核算单位不变、民主监督机制不变的原则，在涉农街道成立“社区财务管理服务中心”（财务人员不足可向社会公开招聘），采取“统一开户，集中收付，分户核算”的办法，由街道统一管理涉农社区的财务。各涉农社区确定财务联络员（报帐员），每月到服务中心办理帐务业务。服务中心按照四规范（票据管理规范、资金使用规范、审批程序规范、账务处理规范）、六统一（统一账户、统一制度、统一票据、统一审核、统一记账、统一公开）的方式，实行规范化、制度化运作。每季度将各涉农社区财务收支情况公布于“居务公开栏”，增加财务工作透明度。在管理制度上，在全区范围内建立统一的涉农社区财务管理制度。制定统一的社区货币资金管理、财务开支审批等方面的财务管理制度；
建立集体资产报告、工程项目建设、资产承包租赁公开、外来资金管理等制度；
参照全国一些地方的做法，实行涉农社区接待费“零”控制制度，社区确因招商引资等业务活动产生的费用，由街道在年度奖励中考虑。重申区级部门和街道人员不得参加涉农社区安排的各种消费活动。
四是加强审计监督。加强内部审计队伍建设，强化对涉农社区财务的审计监督。在区审计局增设社区审计指导科，加强对涉农社区财务年度审计、专项审计、居委会主任经济责任审计等一系列审计的指导、监督和管理，促进涉农社区财务管理工作规范化、制度化。
（四）扎实抓好涉农社区居务公开和民主管理
涉农社区既区别于行政村，又与城市成熟社区有较大的差别，其居务公开和民主管理应着重抓好以下三个方面的工作：
一是要探索民主管理新机制。结合涉农社区的实际，按照《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》的规定，在我区原有的村务公开办法的基础上，制定出台适用于涉农社区的居务公开和民主管理暂行办法，对涉农社区居务公开的内容、形式、程序和组织领导、民主决策、民主管理、民主监督机制等作出明确规定，深化居务公开。实行涉农社区事务听证制度，研究制定《社区事务听证暂行办法》，建立“社区干部接待日”、“质询日”等制度，促进涉农社区事务管理与决策的民主化、科学化、透明化和居民参与的全程化。
二是要加强对涉农社区工作者的业务培训。以居务公开和民主管理有关文件、条规和财会知识、审计知识等内容为重点，以街道为单位，区级有关部门指导，有计划、分层次对涉农社区工作者进行培训。通过培训，进一步强化法制观念、群众观念和民主意识，不断加深对居务公开和民主管理的重要性、必要性的认识，提高依法加强民主管理，认真搞好居务公开，切实抓好社区工作的能力。与此同时，加大对涉农社区居民的法制宣传教育力度，不断增强居民“自治”意识，确保其正确行使民主权利。
三是要严格监督检查。充分发挥区级职能部门和街道的指导监督作用，依靠居民代表、理财小组、居务公开监督小组，加强对涉农社区居务公开和民主管理情况的监督检查。建立健全民主决策责任追究制度，对在涉农社区重大事务决策和管理中违反政策和程序，造成不良后果和损失，或居务公开不及时、不全面，弄虚作假、侵害居民民主权利的涉农社区工作者，要严格实行责任追究，不断推进居务公开和民主管理的规范化建设。
（五）严肃查处违纪违法案件
一是要健全完善信访举报网络体系，构建区、街道和涉农社区三级信访举报运行机制，及时掌握涉农社区党风廉政建设存在的问题，通过处理一般群众信访反映的问题，从中发现案件线索。二是对涉农社区党员干部的违纪违法行为，要坚决予以查办。要严肃查处以权谋私、贪污受贿的案件；
假公济私、侵吞公款公物、中饱私囊的案件；
与民争利，严重侵犯群众利益的案件；
作风粗暴，欺压群众的案件；
弄虚作假、虚报浮夸、失职渎职的案件。三是要充分发挥办案的治本功能，通过查办案件，研究解决机制、制度和管理中存在的问题与漏洞，着力转化办案成果，深化源头治理，推进涉农社区党风廉政建设不断向纵深发展，为促进我区改革、发展、稳定提供有力的纪律保证。
