一个国家的粮食储备是国家粮食安全体系中极其重要的组成部份，而一种符合本国国情的国家粮食储备制度的建设，则是确保国家粮食安全的重要内容。随着我国社会主义市场经济体制改革的不断完善和粮食流通体制改革的不断推进，探索和完善国家粮食储备制度，不仅意义重大，而且势在必行。
按FAO以经济学定义对粮食储备概念的分类为，战略储备、周转储备和后备储备，而国内习惯上沿用的分类，将战略储备并入后备储备，将周转储备排在粮食储备之外。从实际出发，本文所讨论的国家粮食储备则主要指广义的包括战略储备的后备储备；
从管理层次讲，主要指中央储备，一般意义时也包括地方储备。
一、认识误区
（一）可以避开市场经济搞粮食储备。由于粮食储备本身就是宏观调控的主要手段，加之我国粮食储备的形成和发展过程中，计划经济占有明显的主导地位，所以很容易产生这种认识。它把粮食储备等同于计划经济，与市场经济分割开来，认为搞国家粮食储备可以独立于市场经济之外自成一个封闭的系统，强调粮食的特殊性，否定粮食基本的商品属性，背离市场经济规律进行粮食储备管理。
（二）粮食储备越多越好。这种观点的危害在于，一不考虑国家财力的承受能力；
二不考虑储备多、轮换周期长、粮食陈化严重将造成的重大隐性亏损；
三不考虑大规模的国家储备粮食在吞吐时将会给市场带来较大冲击，及产生的连锁反应所造成的严重后果。
（三）为储备而储备。这种认识在基层企业有相当的影响力。为储备指标而储，为补贴费用而储，只要储备粮食不霉不烂，也就心安理得。只管数量，不管质量。
二、现存矛盾
（一）主导目标错位。国家粮食储备制度在具体目标的设计上主要有：粮食安全目标、稳定价格目标、稳定生产者收入目标和经济效益目标，其中粮食安全目标是根本性的主导目标。但是，近几年的实践中，却将价格支持和稳定生产者收入成为粮食储备的主要目标。其后果在于，过度平抑粮价的结果导致季节性差价过小，周转储备无利可图甚至亏本，就会使相关的工业、商业组织减少自身用于周转的粮食库存，从而导致政府不但要承担后备储备的责任，还要负担周转储备的成本，造成沉重的财政负担。在稳定生产者收入上，我们的相关政策没有一个“度”和“质”的概念，加之补贴方式单一，不仅不利于农业结构的调整，长远看也不能保护好生产者利益，同样又形成巨大的财政压力。
（二）规模过大，布局不合理。就我国现有的中央储备粮规模，已远远超过FAO提出的后备储备占当年消费量5—6%的界限。据专业银行计算，按平均三年储存期计，三年后国家利费补贴就达到储备粮价值的一半，可见大规模储备的后果。在三大品种的布局上与产销市场和交通运输脱节，不少地方出现轮出时当地没有销路，轮入时又要从产区组织粮源，增加轮换成本，并形成较大的轮换亏损。
（三）质量缺乏市场竞争力。主要反映在三个方面。一是品种结构上，国内平衡有余、轮换经营困难的稻谷比例偏大，而耐储性强的小麦，国内自产不足的大豆比例偏小；
二是品质结构上，一般品种多，专用优质品种少，不能满足多元化市场需求；
三是储存期较长，即使没有陈化，陈粮已失去市场竞争力。
（四）粮食储备与进出口经营事权分割。负有粮油进出口经营权的中国粮油进出口总公司与中央储备粮管理总公司分属不同系统，严重制约了中储粮轮换与进出口经营的有机结合，影响在必要情况下储备粮轮换时对“两个市场”的利用。
（五）粮食储备轮换与市场脱节。第一个层面是作为储备粮轮换的载体——粮食市场体系很不健全。区域性批发市场的功能和价格指导作用未充分发挥，场外交易大于场内交易；
产销区的衔接多在企业一对一的方式中进行，价格的随意性较大；
电子商务、栈单交易也刚刚开始，期货市场的发育和运作还处于发展初期，这就使储备粮轮换的“阳光交易”受到极大的阻滞。另一层面是现有的轮换报批机制仍带有浓厚的计划经济色彩，层层审批后往往失去“商机”。在实际运作过程中，为应对市场变化，有时应作为区域性国家储备粮整体操作进行统一购进销出的，未能很好地协调形成对市场的正面推动力；
有时应由承储企业决策的，束缚又太多，使承储企业错失良机。反应在承储企业的微观层面，一是信息不灵，为突击完成轮换计划，有时很难保证入库粮食质量；
二是习惯于现货买卖，难免有暗箱操作之嫌；
三是在轮换经营队伍中，即缺乏适应市场的经营骨干，更缺乏适应现代市场高级交易形式的专业人才。
三、几点建议
（一）从完善社会主义市场经济体制的高度，完善和提升国家粮食储备制度。
2003年8月颁布的《中央储备粮管理条例》，作为国家粮食储备的第一部主体法规，既保持了政策的稳定性和连续性，又理顺了有关各方的权责关系，使国家储备粮管理，从权力导向型向规则导向型发展，并具有较强的操作性。
但是要看到，由于国家粮食储备制度是一个较大的系统工程，需要与之配套的相关规章和法规较多，加之粮食流通体制改革的推进目前仍然有发展政策的不确定性，这就使在完善国家粮食储备制度的理论和实践中，会出现很多新情况和新问题，需要我们不断的认识和解决。所以，我们应该以完善社会主义市场经济体制为总体要求，以粮食经营产业化、粮食购销市场化、粮食商品国际化为背景，探索和完善具有中国特色的国家粮食储备制度。
（二）重新明确我国粮食储备的主要目标。
1996年世界粮食首脑会议通过的《罗马宣言》确定的粮食安全概念，即“只有当所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够安全和富有营养的粮食，来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物喜好时，才实现了粮食安全”。我们应以此为主要参考，明确国家粮食储备的主要目标，就是保证粮食在紧急情况下的安全供给，而平抑市场价格，稳定生产者收入及经济效益只能作为其衍生目标。
要认识到，维持粮价总体平衡不等于粮价的一成不变，应该允许粮价在不影响安全目标的前提下合理波动，以促进市场机制在资源配置中基础性作用的实现；
稳定生产者收入不能仅局限于粮价的补贴和其补贴方式的改变，应从改变城乡二元经济结构、减免农业税赋、加大对农业的财政扶持，以及改“黄箱”政策为“绿箱”政策的补贴方式等方面调整。同时，要将粮食安全的概念从流通环节延伸到生产环节，以保护耕地面积，改善耕地质量，从而保护粮食的综合生产能力。实质上就是把粮食的实物调控部分地转移到生产领域，将“藏粮于库”转移到“藏粮于库”与“藏粮于地”的结合上来，以实现保量、保质、保本完整意义上的国家粮食储备安全。
（三）确定有效规模，调整合理布局，优化品质结构。
粮食储备规模的确定，理论上以“后备储备”与“年消费总量”的比例作参考，实际上以适应全国非农业人口口粮及应付突发事件所必需的粮食量确定。应将省级储备纳入全国整体计划，以现有中央储备粮规模，可减少20—30%，足以满足需求。
储备粮的合理布局，要结合农业区域规划中三大粮食品种的生产种植带和生产基地建设、销区的规模与市场需求、铁路运输状况以及必要时结合国际粮食市场的“南进北出”大流通，建立同时兼顾产区与销区、生产与消费的国家粮食储备的区域性布局规划，以形成便于调度、利于吞吐、减少成本、保障供给的粮食安全储备与运行网络。
优化品质结构上，一是品种的合理结构，应根据各地口粮消费习惯和工业用粮品种、以及不同粮食品种的储藏特性确定。从全国范围看，应以赖储性较强的小麦为主，可占总量40%，稻谷、玉米分别可在30%与25%，其余为大豆。二是适应市场的优质品种，应以专用、市场为前提，按口粮消费与工业消费的市场需求设计专用优质粮的品种特色，在粮食优质品种的确定上，要认识到离开“专用”，谈不上“优质”。
（四）建立开放竞争的国家储备粮轮换经营机制。
保证粮食安全不仅要以充足的产品作为物质基础，而且还需要具有活力的市场供应体系。在市场体系建设中，一是要培育市场主体，二是要建立完善的市场制度和规范市场秩序，三是要逐步形成完整的现代市场体系。针对我国粮食市场的实际，应规范和提高城乡集贸市场，培育和发展农村中介组织；
将县级以上的批发市场整合为中小型区域性市场；
提升和充实大型区域性市场向符合现代市场经济要求的多种交易形式和功能的方向发展。同时，要与现代粮食物流业的发展结合。随着以大连为中心的区域性粮食散运网络的实现，应逐步规划几大产销区区域性粮食散运通道，以形成全国性的现代粮食物流网络。应欢迎多种经济成分的现代物流集团进入国家储备粮的流转业务，以实现现代市场体系与现代物流业相得益彰的局面，从而形成多层次、分区域、多形式的现代市场体系。不仅为国家储备粮的轮换提供有效载体，同时以开放、竞争的现代市场活力为储备粮轮换提供充分的“阳光交易”。
其次，要树立国家储备粮动态管理的思想。轮换是两头在外的市场行为，要用市场的观点和方法来研究制定轮换的管理办法。从宏观层面讲，要建立粮食安全预报预警系统，根据各地各等级的警情，以确定中央储备粮参与地方应急需要的时机、数量和方式；
要最大限度发挥中央储备粮管理总公司的运作自主权，作为国家相关的行政管理部门，应允许其在规定的年度轮换计划以外，发现商机，及时操作，上报备案。从操作层面讲，一是缩短储存时间，建立均衡轮换机制。小麦的年轮换量为30%，稻谷为40%，玉米为50%，也就是说小麦、稻谷、玉米的轮换期分别为3年、2.5年、2年，在同一年的轮换操作时，应避开与粮食产新季节发生“共振”作用。二是建立无偿轮空期制度，延长现行有偿轮空期。根据轮换的实际情况，在确保粮源与资金安全的前提下，应允许承储企业在不能按时完成轮换计划时实行无偿轮空期。在无偿轮空期内，无利费补贴，以确保轮入粮食质量及不发生轮换亏损。同时将有偿轮空期由现行的不超过4个月可延至6个月，并对承储企业实行实际库存总量比例管理和库贷挂钩的资金安全双重管理。常年实物库存达总量的70—80%即可，其余20—30%的粮食始终保持动态、有序的轮换之中，以实现把握商机、减少成本、常储常新、保质增值。
在轮换方式上，应引导和督促承储企业进入市场的场内交易，无论是收购还是抛售储备粮，都通过市场，实行公开招标采购和竞价销售。并支持运用现代市场交易方式，开展电子商务和栈单交易业务，条件较好的承储企业，可允许进行期货市场套期保值交易。这里重点强调，粮食期货市场是具有独特的价格发现和规避风险功能的一种成熟的市场经济形式。既可使经营者实现稳健经营的良好机制，也有利于农业粮食种植结构调整，国家利用期货市场信息，增强宏观调控能力。在具体操作上，承储企业可根据轮换计划，在期货市场建立卖出的保值头寸，即便日后实际出库时市场粮价下跌，也可由期市盈利弥补销售亏损。我们应该在法律和制度层面作出明确界定，而不能因噎废食，禁止国家储备粮进入期货市场交易。
要树立质量安全意识加强储备粮轮换管理。特别加强对入、出库粮食质量鉴定，所有入出库粮食必须通过具有质量认证资质的检验机构进行第三方质量认证。入库时，通过质量合格认证的粮食方可入帐；
出库时，检测在规定储存期内粮食的品质状况，借以验证承储企业储备粮管理水平，以期加大对储存期间储备粮的管理和技术投入；
也可作为鉴定审查承储企业承储资质的主要依据。
（五）与粮食产业化经营结合，延伸储备粮轮换经营链。
以中国的国情所定，国家储备粮的粮源必须立足国内，这就决定应将我们的视野推向农村，与正在兴起的粮食产业化经营相结合。这不仅能给粮食产业化解决粮食的“出路”问题，也为国家粮食储备解决稳定有效的粮源，最重要的是可以按市场需求来设计专用优质的粮食品种。以做到市场需要什么、就种什么、储备什么，这就从品质上保证储备粮的市场竞争力以实现常储常新。
（六）提倡全社会多层次的粮食储备，真正落实藏粮于民。
为充分发挥市场机制对基础性资源的配置和利用来看，我们应该提倡全社会多层次的粮食储备。一是利用价格信息、季节价差、促使各类相关的经济组织增加其粮食的周转储备，可减轻国家粮食后备储备的压力；
二是宣传农村，积极做好粮食产后服务，帮助和指导农民增加粮食储备，它包含了周转储备和后备储备两种功能，从根本上增强国家粮食安全。
