发展社会救助性民间组织 探索农村社会保障新机制
2004年以来，ＡＡ县ＢＢ乡按照“政府主导、社会参与、村民自治、加强管理”的原则，分别在9个村建立了“扶残济困、共谋发展互助会”。对全乡残疾人、五保户、优抚对象、特困户等农村困难群众，从资金、物资、劳务、技术、信息、项目等方面进行扶持、帮助，较好地解决了他们的生产、生活困难。这一实践和探索，找到了发挥社会救助性民间组织的作用，解决农村困难群众的生产、生活困难的运行载体，初步建立了扶残济困、互帮互助、共谋发展的长效机制。
一、背景
随着小康建设的全面推进，国家惠农政策的落实，大多数农民群众的生产、生活条件有了根本改善。但农村中特困群体，特别是残疾人、特困户、五保户、优抚对象、因灾因病造成的困难户等，在小康建设进程中“反差”越来越大。这些人群中的老弱病残、鳏寡孤独不幸人群，应得到社会的关怀；
因自然条件恶劣、因灾因病或其他原因造成的贫困人群，应得到社会的帮助；
还有一部分由于知识技能低下、不勤劳等因素导致贫困的人群，也应得到社会的关怀和激励。ＢＢ乡2496户农户中，有残疾人230人（152人已办证）、五保户36户、优抚对象35户、绝对贫困户60户、建卡危房户86户，占农户数14.7％。由于农村社会保障体系建设的相对滞后，势必影响农村全面小康的实现，影响社会公平和农村稳定，也将影响农村基层组织建设，民主政治建设，精神文明建设的进程和水平。当前，在农村困难群体社会保障，主要存在以下问题。
——农村救助乏力。一是量小，对五保户、优抚对象采取定补方式，而对特困户一般一年安排三次救济（春荒、夏荒、春节），到户资金只有二、三十元。二是面窄，由于资金少，又按季节安排，很难全部覆盖到所有的特困户。三是方式单一，以资金救济为主。四是效果差，一方面，主要用于解决生活困难，很少用于发展生产，也严重缺乏对特困户在资金使用、项目选择、科技培训以及信息、市场等方面的具体指导。加上社会歧视现象的客观存在，这就必然造成特困群体的“落伍”甚至“隔离”，形成自卑心理，自暴自弃。
——引导发展缺位。其一，资金帮助缺位。政府扶持的救济资金，主要用于解决特困群体的生活困难，信用社等金融机构首先考资金安全，特困群体很难争取到贷款扶持。其二，项目扶持缺位。农村产业结构调整中，一般都把着力点放在大户的培植和扶持上，特困群体由于劳力、资金、技术缺乏，往往被排挤在项目之外。其三，技术指导缺位。特困群体的家庭经营量小层次底，以家庭种植、养殖为主，很难得到技术人员的具体指导。其四，先富带后富，没有有效的载体和运作机制，很难得到具体落实。由于对特困群体的发展在引导上严重缺位，形成了由其自生自灭的社会问题。他们想脱贫难脱贫，盼致富难致富。
——基层组织缺乏经常的“抓手”。实际工作中，村组集体经济量小力薄，甚至“空壳”，无力解决特困群体的生产、生活困难。“三联”制度加强了党员与特困群体的联系，但党员作为个体的能力确实有限，在资金、项目、技术、信息的帮助上，远远不能达到让他们脱贫致富的要求。只有把当地的资金、乡土人才、项目、技术、信息等要素整合起来，形成工作运行的有效机制和网络，因户制宜，方能有效实现对特困户生产、生活困难的帮助扶持。
二、做法
“扶残济困，共谋发展互助会”的建立和运行，实现了当地各项资源和要素的有效整合，实现了农村党组织政治核心作用、广大村民的自治作用、党员先锋模范作用、专业大户带动辐射作用、乡土人才服务示范作用的有效整合，形成了对农村困难群体有钱帮钱、有物帮物、有劳力帮劳力的物质帮助和精神抚慰，建立起体现人文特点的经常化、本土化、亲情化的农村困难群体生产生活帮扶机制和工作运行机制，实现了政府主导与社会参与的协调与统一，增强了实效。
（一）建立组织，明确职能。
切实按照“有组织、有‘章程’、有制度”的要求，由村“两委”做好政策宣传、会员登记、代表选举、“章程”和制度起草讨论修订、召开代表大会（成立大会）、组织捐赠等项工作。陆续成立的９个“互助会”，第一批接收捐款56000余元。
同时，“章程”规定，“互助会”是在村党支部领导下，引导村民互帮互助，共谋发展的群众性自治组织。其宗旨是，“通过国家引导，村民互助，社会捐助等方式筹措扶残济困，共谋发展专项基金，开展资金、项目、科技、劳务等多种形式的扶持互助，更多更好地解决本村残疾人、五保对象、优抚对象、特困村民、因灾因病造成的困难群众的生产生活问题。坚持扶残济困与扶志相结合，扶持帮助与教育引导相结合，帮助受助对象自食其力，自立自强。形成扶残济困、互帮互助、先富带后富的良好社会风尚，促进全村群众增收致富，加强村级组织建设，加强基层民主政治建设，提高村民自治水平”。
在组织体系上，互助会的理事会向会员大会负责并报告工作。理事会下设管理委员会和监督委员会两个工作机构，负责管理、服务和监督工作。管委会和监委会的组成人员有会员和村民民主推荐、选举产生，管委会和监委会接受理事会的领导和管理。会员大会为最高决策机构。会员代表大会受会员大会的委托负责有关事项的决策。
管委会负责扶残济困、发展经济的规划与实施，负责互助会资金的募集、管理、审批、使用等日常工作。监委会负责监督互助会资金的收取、管理和使用，监督互助会劳务、项目、教育、科技扶持工作的落实，确保互助会工作的公开、公平、公正。
互助会下设若干个互助小组（以村民组为基础），负责所辖范围的日常工作。小组长由所在小组的会员民主推荐。会员代表由会员民主选举产生。
会员代表大会每年召开一次，听取理事会工作报告，决定理事会、管委会、监委会的人选及调整，决定重大事项。互助会的“管理制度”、“工作制度”、“工作纪律”等规章制度，由管委会和监委会共同研究制定，会员代表大会表决通过，接受全体会员和村民的监督。
（二）健全机制，规范运行。
1、民主管理机制
互助会的“章程”分小组召开会员大会和户长会进行讨论修改，会员代表大会表决通过。会员代表、小组长、理事会、管委会、监委会成员推荐名单，互助会的“管理制度”、“工作制度”、“工作纪律”均交各会员小组讨论、修改完善后，在会员代表大会上表决通过。
资金、物资、项目、科技、教育等项扶持（特别是资金、物资扶持），严格按照“村民提出申请——管委会调查、核实——管委会提出审核意见——监委会审查——管委会和监委会集体研究审批——公示——向受助对象进行补助或提供借款”的程序办理。
“工作制度”明确了召开会议讨论资金、项目的安排，管理委员会和监督委员会全体成员参加。参会人数过半，表决赞成票超过到会人数过半，表决有效的规定。
2、分类别、分层次的扶持机制
互助会规定了扶持对象、范围、方式，在坚持“实事求是，有困必帮，不优亲厚友的原则”下，对不同类别，不同层次的受助对象落实不同的扶持措施。
一是，对残疾人、特困户、五保户、优抚对象、受灾困难户，以无偿补助方式为主，实行资金扶持或物资扶持；
二是，对特困家庭的子女入学的教育扶持，以无偿补助方式为主；
三是，对临时生产资金周转困难户，以小额短期借款形式扶持为主；
四是，对劳弱户，季节性缺劳户，以小组为单位组织劳力互助，实行劳务扶持；
五是，对产业结构调整，发展规范经营的农户，以项目、信息、科技扶持为主。帮助协调信用贷款，可以以无偿扶持或借款方式解决部分贷款利息。
3、资金筹措的良性机制
互助会的资金来源为五个方面。①、国家下拔的有关资金；
②、接受本村村民的自愿捐助；
③、村级集体经济安排的资金；
④、向社会各界募集的资金；
⑤、互助会通过生产发展，生活服务等获得的资金。
为形成资金筹措的良性机制，一是坚持制度，公开、公平、公正，取信于民；
二是不断扩大扶持的覆盖面，包括项目、科技、信息、劳务扶持，引导互帮互助，先富带后富。三是办好实体，增加互助会的资金收入。
4、扶持发展的长效机制
为实现“共谋发展”目标，互助会尽力拓展扶持方式和覆盖范围。一是，在扶持方式上，除资金扶持、物资扶持外，还侧重搞好项目、科技、劳务、教育扶持；
二是，互助会坚持因地制宜原则，成立如“粮食、蔬菜组”、“养殖、蚕桑组”、“茶叶、水果组”等生产帮扶组织，以互助会领导成员为主体，吸纳当地乡土人才参加，加强对受助对象的经常性的指导和服务；
三是，在落实“三联”制度基础上，将帮扶组织的工作人员、党员、乡土人才、专业大户与受助对象建立“一对一”的互助责任制，明确互助扶持的项目和方式，落实经常性工作。公开接受监督，纳入评议考核；
四是，互助会聘请专家、技术人员，开展技术培训，扶持项目发展。
（三）、 加强监管，提高实效。
第一，严格“章程”和互助会的制度的执行，落实好民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。一是，坚持会员代表大会制。一年一次会员代表大会，听取工作报告，决定扶持资金、项目等重大事项。二是，健全监督机制。在资金使用上，坚持“小额、适时、公开”的原则，监督委员会对各项决策实行事前监督。将互助资金的收、管、用，以及重大事项向全体会员、村民公开。
第二，加强监管。乡上制订了“互助会工作的十项规定”，并结合干部管理、党员教育等途径增强监督管理实效。
第三，建立考核评价机制。把落实互助会工作的情况，纳入村组干部、互助会领导成员、党员、农村人才一年一度的公开评议、考核。
三、 体会
（一） 助会是农村社会保障体系的有益补充和完善。
互助会的建立和运行，把扶残济困与共谋发展结合起来，做到标本兼治，使广大弱势困难群众通过综合救助扶持，自食其力，自立自强，走出贫困，形成一种扶残济困、共谋发展的长效机制。
（二） 互助会为促进先富带后富、共同发展找到了一种有效方式。
通过互助会的实在工作和正确的舆论引导，激发先富起来的人们、社会各界人士对农村特困群体的关爱和帮助。另一方面，互助会成为群众公认的扶残、济困、安老、救孤、帮幼，促进发展的有效载体，并成为这些善举的具体组织者和社会事务的承担者。
（三） 互助会是增强农村基层组织战斗力、凝聚力的基础工程。
“民得实惠、党得民心”，通过对特困群众的扶持，对困难群众多种方式的扶助，得到了村民的理解、支持，党支部的战斗堡垒作用、党员的先锋模范作用更加充分发挥，党群关系、干群关系更加融洽。一年来，有61名党员、56名村组干部、108名农村人才参与了经常性工作。互助会为困难群众提供资金扶持255户，1065人次，资金（含小额借款）16223元；
物资扶持179户，折款7644元；
资助杂费2150元，帮助14名贫困学生入学；
帮助８户危房户新修、维修、搬迁住房；
为120多户缺劳户无偿投工100余个，开展劳务扶持；
组织专家、技术人员开展各种技术培训46期（次），参加培训6200多人次。
（四） 互助会激活了村民参与自治的活力，有力地加强了农村基层民主政治建设。
通过自下而上的代表选举，“章程”、制度的讨论，会员代表大会决定互助会领导班子，工作机构，以及管委会、监委会的“阳光”制度等各环节、经常化的工作，全体村民、会员、特困群众广泛参与，充分享有知情权、选举权、决策权和监督权，民主政治意识进一步加强。同时，互助会领导成员依法履职、亲民爱民、服务群众、奉献社会的工作精神；
村民、会员团结互助、平等友爱、诚实守信、遵纪守法、共谋发展的参与热情；
社会各界关爱弱势群体，无私奉献的捐赠行动，都为农村社会主义精神文明建设注入了鲜活的内容，为农村的稳定和发展提供强大的精神支柱。
